Social trygghet och sysselsättning

Social trygghet ger trygghet vid sjukdom, arbetsoförmåga och arbetslöshet. Dess syfte är att garantera en skälig utkomst i alla situationer och att utjämna inkomst- och välfärdsskillnaderna. En generös social trygghet undergräver dock incitamenten att arbeta, och de socialskyddsavgifter som arbetsgivarna ska betala påverkar efterfrågan på arbetskraft.

Det är svårt att organisera social trygghet i en välfärdsstat. Staten ska erbjuda ett omfattande skyddsnät och samtidigt se till att förutsättningarna att få jobb inte ska bli för svåra. Utvecklingen av den sociala tryggheten kräver forskningsbaserade data om hur olika förmåner och avgifter som samlats in för att finansiera förmånerna påverkar arbetstagarnas och arbetsgivarnas beteende och därigenom sysselsättningen. Därför har social trygghet och dess effekter på inkomstfördelningen och sysselsättningen varit centrala föremål för forskning under hela den tid som VATT har varit verksamt. Nedan finns exempel på VATT:s forskning i sysselsättningseffekterna av den sociala tryggheten.

Nivån på utkomstskyddet för arbetslösa

Under årens lopp har flera ändringar gjorts i nivån på den inkomstrelaterade dagpenningen. Enligt undersökningar utgör en hög dagpenning en broms på sysselsättningen och minskar det småskaliga arbetet under arbetslöshetsperioden och förvärvsinkomsterna under de följande två åren.1,2 I aktiveringsmodellen som gällde 2018 och 2019 sänktes arbetslöshetsförmånen för viss tid, om den arbetslösa inte under granskningsperioden tillräckligt aktivt hade arbetat eller deltagit i sysselsättningsfrämjande service. Aktiveringsmodellen ökade aktiviteten under arbetslöshetsperioden, men dess egentliga sysselsättningseffekter kunde inte på ett tillförlitligt sätt skiljas från effekterna av konjunkturläget.3 I den nu pågående undersökningen utvärderar vi effekterna av den höjda förmånen som har betalats för den tid som den arbetslösa deltagit i sysselsättningsfrämjande service.

Syftet med den jämkade arbetslöshetsförmånen är att uppmuntra arbetslösa att även ta emot deltidsarbete och kortvarigt arbete när långvarigt heltidsarbete inte finns att tillgå. År 2014 infördes en skyddsdel för utkomstskyddet för arbetslösa, vilket har förbättrat den ekonomiska lönsamheten i en sådan partiell sysselsättning. Genom mikrosimuleringar är det möjligt att visa att den jämkade dagpenningen i kombination med skyddsdelen gör arbete under arbetslöshetsperioden tämligen ekonomiskt lönsamt för de flesta hushållstyper.4 Under hela 2010-talet har arbete under arbetslöshetsperioden blivit allt vanligare. Det är bra att stödja partiell sysselsättning, eftersom det förbättrar möjligheterna att senare få arbete på heltid.5

Tiden för utkomstskydd för arbetslösa

Under de senaste åren har den maximala tiden för inkomstrelaterat utkomstskydd för arbetslösa förkortats några gånger. Enligt undersökningar påverkar tiden för utkomstskydd den arbetslösas beteende betydligt. Delvis avspeglas detta i att en liten grupp arbetslösa väntar tills deras dagpenningsperiod är slut.6 Gruppen har dock ingen större inverkan på vare sig de offentliga finanserna eller den genomsnittliga längden på arbetslöshetsperioderna. Det som är mer avgörande är att arbetslösa ska reagera på utkomstskyddets längd långt innan förmånsdagarna håller på att ta slut. En längre dagpenningsperiod förlänger arbetslöshetsperioden, men längre jobbsökningsperioder leder till bättre anställningar.7 Att man får bättre jobb tyder på att man med hjälp av ett längre utkomstskydd söker ett arbete som motsvarar den egna kompetensen. När man hittar ett bättre jobb kompenserar det delvis kostnaderna för den långa jobbsökningsperioden.

Pensionssluss

De äldsta arbetslösa har rätt till tilläggsdagar inom utkomstskyddet för arbetslösa efter en normal förmånsperiod. Långtidsarbetslösa som var födda före 1950 fick arbetslöshetspension efter att ha fyllt 60 år. De som är födda senare kan fortsätta med tilläggsdagarna inom utkomstskyddet för arbetslösa tills de beviljas ålderspension. Detta inkomstrelaterade arbetslöshetsskydd som leder till pension kallas för pensionssluss. På 1990-talet kunde man redan i 53 års ålder komma in i pensionsslussen. Under årens lopp har den nedre åldersgränsen för pensionsslussen höjts flera gånger. Pensionsslussen kommer att slopas gradvis så att tilläggsdagar inte längre beviljas personer som är födda 1965 eller senare.

Enligt undersökningar har sysselsättningen i de äldsta grupperna minskat betydligt på grund av pensionsslussen. Arbetslöshetsrisken ökar kraftigt inför den nedre åldersgränsen för pensionsslussen, eftersom arbetsgivare tenderar att rikta uppsägningar mot anställda som har rätt till pensionssluss.8 I pensionsslussen är det få som återgår till arbetslivet, och en stor del av de arbetslösa i pensionsslussen väntar passivt på pensionering.9 Enligt bedömningar har höjningen av den nedre åldersgränsen för pensionsslussen från 55 år till 57 år förlängt arbetskarriärerna inom den privata sektorn med i genomsnitt sju månader.10 Enligt den senaste undersökningen har arbetslösheten ökat till följd av pensionsslussen, framför allt i yrkesgrupper vars arbetsuppgifter enklast kan ersättas med datorer och robotar.11

Basinkomstförsöket

De flesta undersökningar om utkomstskyddet för arbetslösa har gällt dem som fått förtjänstskydd och vars möjligheter att få jobb är betydligt bättre än för dem som får grundskydd. Bland dem som får arbetslöshetsförmåner av FPA finns ett klart större antal långtidsarbetslösa. De får också oftare behovsprövade inkomstöverföringar som minskar lönsamheten i sysselsättningen avsevärt. Behovsprövade inkomstöverföringar är också förknippade med stor byråkrati. Åren 2017 och 2018 genomförde Finland även internationellt sett ett ambitiöst försök där man undersökte om basinkomsten kunde vara ett fungerande alternativ till det nuvarande systemet. VATT var aktivt med i både planeringen av försöket och genomförandet av undersökningen.

I försöket ersattes FPA:s arbetslöshetsförmåner med en månatlig basinkomst på 560 euro. Försöket genomfördes genom ett sannolikhetsurval av 2 000 arbetslösa som beviljades basinkomst under två år. Basinkomsten var en vederlagsfri och skattefri förmån som ökade incitamenten till sysselsättning betydligt. Samtidigt slopades skyldigheterna att söka jobb och delta i aktiveringsåtgärderna. Undersökningen visade att försökets effekter på sysselsättningen var anspråkslösa fastän det samtidiga införandet av aktiveringsmodellen gjorde det svårt att tolka resultaten.12 Basinkomsttagarna fortsatte att använda arbetslöshetsförmånerna i stor utsträckning och deltog nästan som tidigare i arbetskraftsförvaltningens tjänster. Utifrån försöket verkar det som om en förbättring av incitamenten till sysselsättning, vederlagsfrihet och avveckling av byråkratin i mycket begränsad utsträckning främjar sysselsättningen för dem som får arbetslöshetsförmåner av FPA.

Stora arbetsgivare

En betydande del av kostnaderna för social trygghet finansieras med avgifter som tas ut från arbetsgivarna. Fastställandet och fördelningen av dessa avgifter påverkar efterfrågan på arbetskraft i företag. När det gäller de största företagen har syftet varit att avgiftsbördan hänför sig till de företag där kostnaderna uppstår. Stora arbetsgivare betalar bland annat en del av kostnaderna för arbetslöshetspensionerna eller tilläggsdagarna för sina tidigare anställda, dvs. en del av kostnaderna för pensionsslussen tillfaller företag som aktivt utnyttjar pensionsslussen. Detta kostnadsansvar har i viss mån minskat användningen av pensionsslussen vid uppsägningar.13

En motsvarande mekanism används också vid finansieringen av invalidpensioner. Fram till 2005 var stora arbetsgivare tvungna att betala en del av de framtida kostnaderna för invalidpensionerna i form av en engångsavgift under det år som en anställd beviljades pension. Farhågorna om denna självriskpremie förkortade perioderna med sjukdagpenning och minskade därigenom övergången från sjukdagpenning till invalidpension, dvs. uppmuntrade arbetsgivare att satsa på arbetshälsan och åtgärderna för att upprätthålla arbetsförmågan.14

På grund av de internationella redovisningsreglerna ersattes självriskmodellen med en avgiftsklassmodell 2006. Den nuvarande modellen omfattar inga självriskpremier av engångskaraktär, utan den invalidpensionsavgift som en arbetsgivare betalar för alla löner bestäms utifrån antalet invalidpensionsfall under tidigare år. Trots att idén är densamma som i den tidigare självriskmodellen är det mer komplicerat än tidigare att fastställa avgifterna i avgiftsklassmodellen. Avgiftsklassmodellen har inte visat sig ha några större effekter på antalet sjukdomsförmåner eller invaliditetsförmåner som börjar, men undersökningen utesluter inte mindre effekter.15

Företagare

Företagarna kan i viss mån påverka beloppet på den pensionsförsäkringspremie som de ska betala. Om en företagare väljer en lägre premie, blir den framtida pensionen för företagaren lägre och företagaren är tvungen att nöja sig med en lägre social trygghet, till exempel vid sjukdom eller arbetsoförmåga. Enligt en färsk undersökning väljer företagare en lägre pensionsförsäkringspremie och en lägre social trygghet, om de får en sådan möjlighet. De medel som därigenom sparas in i unga företag investeras i företagets tillväxt, medan äldre företag stärker balansräkningen.16

Ägare till onoterade företag har ett incitament att planera sin löneinkomst och dividendinkomst så att de sammanlagda skatterna och socialskyddsavgifterna är så låga som möjligt. Denna inkomstomvandling mellan löneinkomst och dividendinkomst är en av de viktigaste skatteplaneringskanalerna för företagare som kan ta ut både löneinkomst och dividendinkomst av sitt företag. Skatteplanering försvårar den offentliga maktens möjligheter att beskatta företagare och påverka deras produktionsverksamhet. Vad gäller onoterade företag är skatteplaneringen ett konkret problem, eftersom undersökningen visar att mer än två tredjedelar av inkomstbeskattningens effekt på beteendet avspeglas som skatteplanering.17

Källör:

1) Kyyrä, T. och Pesola, H. (2020) The effects of UI benefits on unemployment and subsequent outcomes: Evidence from a kinked benefit rule, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 82, 1135-1160.

2) Uusitalo, R. och Verho, J. (2010) The effect of unemployment benefits on re-employment rates: evidence from the Finnish UI-benefit reform, Labour Economics, 17, 643-654.

3) Kyyrä, T., Naumanen, P., Pesola, H., Uusitalo, R. och Ylikännö, M. (2019) Aktiivimallin vaikutukset työttömiin ja TE-toimistojen toimintaan, VATT tutkimukset 189.

4) Kyyrä, T., Matikka T. och Pesola, H. (2018) Työttömyysturvan suojaosa ja työttömyyden aikainen työskentely. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 45/2018.

5) Kyyrä, T. (2010) Partial unemployment insurance benefits and the transition rate to regular work, European Economic Review, 54, 911-930.

6) Kyyrä, T., Pesola, H. och Verho, J. (2019) The spike at benefit exhaustion: The role of measurement error in benefit eligibility, Labour Economics, 60, 75-83

7) Kyyrä, T. och Pesola, H. (2020) The effects of unemployment benefit duration: Evidence from residual benefit duration, Labour Economics, 65, 101859.

8) Kyyrä, T. och Wilke R. (2007), Reduction in the long-term unemployment of the elderly: A success story from Finland, Journal of the European Economic Association, 5, 54-182.

9) Kyyrä, T. och Ollikainen V. (2008) To search or not to search? The effects of UI benefit extension for the older unemployed, Journal of Public Economics, 92, 2048-2070.

10) Kyyrä, T. och Pesola, H. (2020) Long-term effects of extended unemployment benefits for older workers, Labour Economics, 62, 101777.

11) Yashiro, N., Kyyrä, T., Hwang, H. och Tuomala J. (2020) Technology, labour market institutions and early retirement: Evidence from Finland, VATT Working Paper 137.

12) Hämäläinen, K., Kanninen, O., Simalainen M. och Verho, J. (2020) Perustulokokeilun arvioinnin loppuraportti: Rekisterianalyysi työmarkkinavaikutuksista, VATT Muistiot 59.

13) Hakola, T. och Uusitalo, R. (2005) Not so voluntary retirement decisions? Evidence from a pension reform, Journal of Public Economics 89, 2121-2136.

14) Korkeamäki, O. och Kyyrä, T. (2012) Institutional rules, labour demand and retirement through disability programme participation, Journal of Population Economics, 25, 439-468.

15) Kyyrä, T. och Paukkeri, T. (2018) Does experience rating reduce sickness and disability claims? Evidence from policy kinks, Journal of Health Economics, 61, 178-192.

16) Benzarti, Y., Harju J. och Matikka T (2020) Does Mandating Social Insurance Affect Entrepreneurial Activity?    American Economic Review: Insights, 2, 255-268.

17) Harju, J. och Matikka, T. (2016) The elasticity of taxable income and income-shifting: What is ”real” and what is not? International Tax and Public Finance, 23, 640-669.