Sosiaaliturvan ja työllisyyden tutkimus

Sosiaaliturva tuo turvaa sairauden, työkyvyttömyyden ja työttömyyden varalle. Sen tavoitteena on taata kohtuullinen toimeentulo kaikissa tilanteissa sekä tasoittaa tulo- ja hyvinvointieroja. Antelias sosiaaliturva kuitenkin heikentää työnteon kannustimia, ja työnantajilta kerättävät sosiaaliturvamaksut vaikuttavat työvoiman kysyntään.

Hyvinvointivaltion sosiaaliturvan järjestäminen on haastavaa; on tarjottava kattava turvaverkko ja samalla huolehdittava siitä, etteivät työllisyyden edellytykset kärsi liikaa. Sosiaaliturvan kehittäminen edellyttää tutkittua tietoa etuuksien ja niiden rahoittamiseksi kerättyjen maksujen vaikutuksista työntekijöiden ja työnantajien käyttäytymiseen ja sitä kautta työllisyyteen. Siksi sosiaaliturva ja sen tulonjako- ja työllisyysvaikutukset ovat olleet keskeisiä tutkimuskohteita koko VATT:n olemassaolon ajan. Alla on listattu joitakin esimerkkejä VATT:n tutkimuksista liittyen sosiaaliturvan työllisyysvaikutuksiin.

Työttömyysturvan taso

Ansiosidonnaisen päivärahan tasoon on vuosien varrella tehty monenlaisia muutoksia. Tutkimusten mukaan korkea päiväraha hidastaa työllistymistä, vähentää työttömyyden aikaista pienimuotoista työskentelyä sekä vähentää ansiotuloja seuraavan parin vuoden aikana.¹^,² Vuosina 2018 ja 2019 voimassaolleessa aktiivimallissa työttömyysetuutta alennettiin määräajaksi, jos työtön ei tarkastelujakson aikana työskennellyt tai osallistunut työllistymistä edistäviin palveluihin riittävän aktiivisesti. Aktiivimalli lisäsi työttömyyden aikaista aktiivisuutta, mutta sen varsinaisia työllisyysvaikutuksia ei saatu luotettavasti eroteltua suhdannetilanteen vaikutuksesta.³ Nyt meneillään olevassa tutkimuksessa arvioimme työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavan korotetun etuuden vaikutuksia.

Sovitellun työttömyysetuuden tarkoitus on kannustaa työttömiä vastaanottamaan myös osa-aikaisia ja lyhyitä työkeikkoja silloin, kun pidempiaikaista kokoaikatyötä ei ole tarjolla. Vuonna 2014 käyttöönotettu työttömyysturvan suojaosa on entisestään parantanut tällaisen osittaisen työllistymisen taloudellista kannattavuutta. Mikrosimulointien avulla voidaan osoittaa, että soviteltu päiväraha yhdessä suojaosan kanssa tekevät työttömyyden aikaisesta työskentelystä taloudellisesti varsin kannattavaa useimmille kotitaloustyypeille.⁴ Työttömyyden aikainen työskentely onkin yleistynyt koko 2010-luvun ajan. Osittaisen työllistymisen tukeminen on hyödyllistä, sillä se parantaa mahdollisuuksia työllistyä kokoaikaisesti myöhemmin.⁵

Työttömyysturvan kesto

Viime vuosina ansiosidonnaisen työttömyysturvan enimmäiskestoa on lyhennetty muutamaan otteeseen. Tutkimusten mukaan ansioturvan kesto vaikuttaa merkittävästi työttömien käyttäytymiseen. Osaltaan tämä näkyy siinä, että pieni joukko työttömiä odottaa, kunnes heidän päivärahakautensa päättyy.⁶ Tällä joukolla ei kuitenkaan ole suurta vaikutusta julkiseen talouteen tai työttömyysjaksojen keskimääräiseen kestoon. Paljon oleellisempaa on se, että työttömät reagoivat ansioturvan pituuteen jo paljon ennen, kun etuuspäivät uhkaavat loppua. Pidempi päivärahajakso pidentää työttömyyttä, mutta pidemmät työnhakujaksot johtavat parempiin työsuhteisiin.⁷ Parempiin työpaikkoihin sijoittuminen viittaa siihen, että pidemmän ansioturvan turvin etsitään omaa osaamista vastaavaa työtä. Parempien työpaikkojen löytyminen kompensoi osittain pidemmän työnhaun kustannuksia.

Eläkeputki

Vanhimmat työttömät ovat oikeutettuja työttömyysturvan lisäpäiviin normaalin etuuskauden jälkeen. Ennen vuotta 1950 syntyneet pitkäaikaistyöttömät pääsivät työttömyyseläkkeelle 60 vuotta täytettyään. Myöhemmin syntyneet voivat jatkaa ansioturvan lisäpäivillä vanhuuseläkkeelle jäämiseen asti. Tätä eläkkeelle asti johtavaa ansiosidonnaista työttömyysturvaa kutsutaan eläkeputkeksi tai työttömyysputkeksi. 1990-luvulla putkeen pääsi jo 53-vuotiaana. Vuosien saatossa putken alaikärajaa on nostettu useita kertoja ja putkesta luovutaan vaiheittain siten, että 1965 ja myöhemmin syntyneet eivät enää pääse lisäpäiville.

Tutkimusten mukaan eläkeputki on alentanut merkittävistä vanhimpien ryhmien työllisyyttä. Työttömyysriski kasvaa voimakkaasti eläkeputken alaikärajan kohdalla, sillä työnantajilla on taipumus kohdistaa irtisanomiset työntekijöihin, jotka ovat oikeutettuja eläkeputkeen.⁸ Eläkeputkesta harva enää palaa takaisin työelämään; iso osa eläkeputkessa olevista työttömistä odottaa passiivisesti eläkkeelle siirtymistä.⁹ Eläkeputken alaikärajan nostaminen 55:stä 57:een on arvioitu pidentäneen työuria yksityisellä sektorilla keskimäärin seitsemällä kuukaudella.¹⁰ Tuoreimman tutkimuksen mukaan eläkeputki on lisännyt työttömyyttä erityisesti sellaisissa ammattiryhmissä, joiden työtehtävät ovat helpoimmin korvattavissa tietokoneilla ja roboteilla.¹¹

Perustulokokeilu

Valtaosa työttömyysturvan tutkimuksesta on kohdistunut ansioturvan saajiin, joiden mahdollisuudet työllistyä ovat selvästi paremmat kuin perusturvan saajien. Kelan työttömyysetuuksien saajien joukossa on paljon enemmän pitkäaikaistyöttömiä. He myös saavat useammin tarveharkintaisia tulonsiirtoja, jotka heikentävät voimakkaasti työllistymisen kannattavuutta. Tarveharkintaisiin tulonsiirtoihin liittyy myös paljon byrokratiaa. Suomessa toteutettiin vuosina 2017 ja 2018 kansainvälisestikin kunnianhimoinen kokeilu, jossa tutkittiin, voisiko perustulo olla toimiva vaihtoehto nykyjärjestelmälle. VATT oli aktiivisesti mukana sekä kokeilun suunnittelussa että tutkimuksen toteutuksessa.

Kokeilussa Kelan työttömyysetuudet korvattiin 560 euron kuukausittaisella perustulolla. Kokeilu toteutettiin valitsemalla satunnaisotannalla 2 000 työtöntä perustulolle parin vuoden ajaksi. Perustulo oli vastikkeeton ja veroton etuus, joka lisäsi työllistymisen kannustimia huomattavasti. Samalla se poisti velvoitteet työnhakuun ja aktivointitoimenpiteisiin osallistumiseen. Tutkimuksen perusteella kokeilun työllisyysvaikutukset jäivät vaatimattomiksi, joskin aktiivimallin samanaikainen käyttöönotto vaikeutti tulosten tulkintaa.¹² Perustulon saajat jatkoivat työttömyysetuuksien käyttöä laajasti ja osallistuivat työvoimahallinnon palveluihin lähes entiseen tapaan. Kokeilun perusteella työllistymiskannustimien parantaminen, vastikkeettomuus ja byrokratian purkaminen näyttäisivät edistävän työllisyyttä hyvin rajallisesti Kelan työttömyysetuuksien saajien kohdalla.

Suuret työnantajat

Merkittävä osa sosiaaliturvan kustannuksista rahoitetaan työnantajilta perityillä maksuilla. Näiden maksujen määräytymisellä ja kohdistumisella on vaikutuksia yritysten työvoiman kysyntään. Isoimpien yritysten kohdalla on pyritty siihen, että maksurasitus kohdistuisi sinne, missä kustannuksetkin syntyvät. Isot työnantajat muun muassa maksavat osan entisten työntekijöidensä työttömyyseläkkeiden tai lisäpäivien kustannuksista, eli osa eläkeputken kustannuksista lankeaa putkea aktiivisesti hyödyntäville yrityksille. Tämä kustannusvastuu on jossain määrin hillinnyt putken käyttöä irtisanomistilanteissa.¹³

Vastaavanlainen mekanismi on käytössä myös työkyvyttömyyseläkkeiden rahoituksessa. Vuoteen 2005 asti suuret työnantajat joutuivat maksamaan osan työkyvyttömyyseläkkeen tulevista kustannuksia kertamaksuna sinä vuonna, jona heidän työntekijälleen myönnettiin eläke. Pelko tästä omavastuumaksusta vähensi sairauspäivärahajaksoja ja edelleen siirtymiä sairauspäivärahalta työkyvyttömyyseläkkeelle, eli se kannusti työnantajia panostamaan työhyvinvointiin ja työkykyä ylläpitäviin toimenpiteisiin.¹⁴

Kansainvälisten tilinpitosääntöjen vuoksi omavastuumalli korvattiin maksuluokkamallilla vuonna 2006. Nykymallissa ei ole kertaluonteisia omavastuumaksuja, vaan työnantajan kaikista palkoista maksama työkyvyttömyyseläkemaksu määräytyy aiempien vuosien työkyvyttömyystapausten perusteella. Vaikka idea on sama kuin aiemmassa omavastuumallissa, on maksujen määräytyminen maksuluokkamallissa aiempaa mutkikkaampaa. Maksuluokkamallilla ei ole havaittu olevan merkittäviä vaikutuksia alkavien sairaus- tai työkyvyttömyysetuuksien määrään, joskaan pienehköjen vaikutusten olemassaoloa ei tutkimus sulje pois.¹⁵

Yrittäjät

Yrittäjät voivat jossain määrin vaikuttaa maksamansa eläkevakuutusmaksun suuruuteen. Valitsemalla alhaisemman maksun yrittäjän tuleva eläke jää pienemmäksi ja hän joutuu tyytymään alhaisempaa sosiaaliturvaan esimerkiksi sairauden tai työkyvyttömyyden osuessa kohdalle. Tuoreen tutkimuksen mukaan yrittäjät valitsevat alhaisemman eläkevakuutusmaksun ja matalamman sosiaaliturvan, jos heille sellainen mahdollisuus suodaan. Nuorissa yrityksissä näin säästyneet varat sijoitetaan yrityksen kasvuun, kun taas vanhemmissa yrityksissä vahvistetaan tasetta.¹⁶

Listaamattomien yritysten omistajilla on kannustin järjestää yrityksestä nostamansa palkka- ja osinkotulot siten, että yhteen lasketut verot ja sosiaaliturvamaksut ovat mahdollisimman pienet. Tämä tulonmuunto palkka- ja osinkotulojen välillä on yksi keskeisimmistä verosuunnittelukanavista niille yrittäjille, jotka voivat nostaa yrityksestään sekä palkka- että osinkotuloja. Verosuunnittelu vaikeuttaa julkisen vallan mahdollisuuksia verottaa yrittäjiä ja vaikuttaa näiden tuotannolliseen toimintaan. Listaamattomien yritysten kohdalla verosuunnittelu on konkreettinen ongelma, sillä tutkimuksen mukaan yli kaksikolmasosaa tuloverotuksen aiheuttamasta käyttäytymisvaikutuksesta on verosuunnittelua.¹⁷