Rakenteellisen työttömyyden riski kasvaa

Tasapainotyöttömyyden käsite

Tasapainotyöttömyyden käsitettä voidaan tarkastella Peter Diamondin, Dale Mortensenin ja Christopher Pissaridesin kehikossa, joka korostaa työn etsinnän ja luomisen kitkatekijöitä työmarkkinoilla.¹

Tasapainotyöttömyyteen vaikuttavat pelkästään rakenteelliset tekijät: työmarkkinoiden tehokkuus sovittaa yhteen työnhakijat ja avoimet työpaikat, työttömyysturvan korvausaste ja työmarkkinaosapuolten neuvottelut. Jos rakenteelliset tekijät muuttuvat, tasapainotyöttömyys hakeutuu uudelle tasolle. Tasapainotyöttömyyteen eivät vaikuta talouden nimellisten muuttujien, kuten hintojen ja palkkojen, lyhytaikaiset muutokset.

Syvä, pitkään kestävä taantuma voi vaikuttaa tasapainotyöttömyyteen. Työttömyyden pitkittyessä työnhakijoiden osaaminen rapautuu ja työnhakuaktiivisuus heikentyy. Tilanteesta seuraa, että avoimet työpaikat täyttyvät hitaasti, uusia työpaikkoja luodaan entistä vähemmän ja tasapainotyöttömyys lisääntyy. On mahdollista, että syvän taantuman seurauksena suhdannetyöttömyys muuttuu rakennetyöttömyydeksi.

Tasapainotyöttömyys lisääntyy, jos työpaikkojen tuhoutumisaste kasvaa, palkansaajien neuvotteluvoima lisääntyy, palkkapyynnöt, eli niin sanottu kynnyspalkka, kohoavat tai minimipalkat nousevat. Työpaikkojen tuhoutumisaste kuvaa uusien, alkaneiden työttömyysjaksojen ja työttömien työnhakijoiden suhdetta.

Verotuksen kiristäminen ja työttömyyskorvauksen nostaminen lisäävät tasapainotyöttömyyttä ja kasvattavat kynnyspalkkaa. Työmarkkinoiden toiminnan paraneminen puolestaan alentaa tasapainotyöttömyyttä.

Työmarkkinoiden toimivuutta ilmentävä Beveridge-käyrä kuvaa työttömien työnhakijoiden ja avoimien työpaikkojen suhdetta. Kuvioissa 1a ja 1b tämä suhde on kuvattu sekä Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen että työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) Työnvälitystilaston työttömyysluvuilla. Molemmat käyrät ovat kyseisellä ajanjaksolla siirtyneet ulospäin, sillä sekä avoimia työpaikkoja että työttömiä työnhakijoita on yhtä aikaa enemmän. Tämä viittaa työmarkkinoiden toiminnan heikentymiseen ja rakennetyöttömyyden riskin kasvamiseen.

Kuvio 1a ja 1b: Työmarkkinoiden yhteensopivuus

Lähteet: Työ- ja elinkeinoministeriö, Tilastokeskus.

TEM:n työttömyysluvuilla lasketun Beveridge-käyrän mukaan työmarkkinoiden kohtaanto on heikentynyt enemmän kuin Tilastokeskuksen lukujen perusteella. Ero ei silti muuta johtopäätöstä työmarkkinoiden toiminnan heikentymisestä. Tilastokeskuksen avoimien työpaikkojen käyttäminen TEM:n avoimien työpaikkojen sijaan ei sekään muuta tilannetta.²

Tasapainotyöttömyyteen vaikuttavat rakenteelliset tekijät eivät pysy samoina, joten tasapainotyöttömyyden tasokin vaihtelee. Suomessa ei ole raportoitu tasapainotyöttömyyden tasoa, mutta esimerkiksi Ruotsissa tasapainotyöttömyyskehikko on vakiintunut tapa arvioida rakenteellista työttömyyttä.³ Tason sijaan tasapainotyöttömyyden muutosta voidaan kuitenkin karkeasti arvioida siihen vaikuttavien tekijöiden avulla.

Työpaikkojen tuhoutumisaste – uusien, alkaneiden työttömyysjaksojen ja työttömien työnhakijoiden suhde – laski voimakkaasti Suomessa kaksoistaantumassa finanssikriisin jälkeen. Lasku ei silti pienentänyt rakenteellisen työttömyyden riskiä, sillä työpaikan löytäneiden työttömien määrä on vähentynyt vielä enemmän ja kasvattanut työttömien joukkoa.

Kynnyspalkkaan vaikuttavat tekijät ovat Suomessa kehittyneet lähinnä rakennetyöttömyyttä nostavasti, vaikka sitä on hankalaa arvioida tarkasti. Työn verotuksen kiristyminen, työttömyysturvan tasokorotus sekä asumis- ja toimeentulotuen korotukset ovat nostaneet kynnyspalkkaa ja siten heikentäneet työllistymiskannustimia. Tasapainotyöttömyyteen vaikuttavien rakenteellisten tekijöiden perusteella vaikuttaa siltä, että rakennetyöttömyys on kohonnut.

NAIRU

Toinen rakennetyöttömyyden määritelmä NAIRU on työttömyyden taso, jolla inflaatiovauhti on vakio. NAIRU-käsitettä käyttää muun muassa OECD. NAIRUn mukaiseen tasapainotyöttömyyden tasoon voivat vaikuttaa rakenteellisten tekijöiden ohella palkkojen, hintojen ja inflaatio-odotusten lyhytaikaiset vaihtelut.

NAIRU-käsitteen taustalla on talousteoriassa tunnettu työttömyyden ja inflaation välinen suhde: muutokset rahapolitiikassa tai kokonais­kysynnässä työntävät lyhyellä aikavälillä työttömyyttä ja inflaatiota vastakkaisiin suuntiin. Työttömyyden ja inflaation suhteen mukaisesti vakaata inflaatiovauhtia vastaa tietty työttömyyden taso (ks. esim. Ball ja Mankiw, 2002). Tästä periaatteesta vallitsee taloustieteessä nykyään laaja yhteisymmärrys. Sen sijaan kysymykseen, miksi tuo suhde on olemassa tai miksi NAIRU vaihtelee, on huomattavasti vaikeampi vastata.

Inflaation ja työttömyyden negatiivinen korrelaatio lyhyellä aikavälillä voi johtua epätäydellisestä informaatiosta, pitkäaikaisista työehto­sopimuksista, hintamuutoksiin liittyvistä kustannuksista tai talouden toimijoiden epärationaalisuudesta. Kaikkia selityksiä yhdistää se, että rahan tarjonnan muutokset vaikuttavat reaalitalouteen, koska markkinat ovat jollain tavalla epätäydelliset.

NAIRUa on tunnetusti hankalaa tarkasti estimoida, sillä se on ajassa muuttuva, havaitsematon muuttuja (ks. mm. Uusitalo, 2000). Euroopan komissio käyttää NAIRUlle läheistä käsitettä NAWRU, non-accelerating wage inflation rate of unemployment, laskiessaan EU:n jäsenvaltioiden tasapainotyöttömyyttä. NAWRU lasketaan komission ja jäsenmaiden yhteisesti hyväksyttyä menetelmää käyttäen (European Commission, 2014).

Tuoreimman valtiovarainministeriön arvion mukaan Suomen tasapainotyöttömyys on 7,5 prosentin tuntumassa, kun se vuonna 2008 oli 7,2 prosenttia, joten rakennetyöttömyys olisi lievästi lisääntynyt.

OECD:n arvion mukaan (OECD, 2014) Suomen NAIRU on kuluvana vuonna 7,4 prosenttia, eli sama kuin vuonna 2008. Arviot vaihtelevat jonkin verran laskentakierroksesta toiseen sekä historian että ennusteiden osalta, joten näiden laskelmien perusteella on vaikeaa yksiselitteisesti arvioida rakennetyöttömyyden kehitystä. Epätarkkuus heijastuu Euroopan komission tuotantokuilua ja rakenteellista alijäämää koskeviin arvioihin, joiden laskemisessa hyödynnetään samoja lukuja.

Rakennetyöttömyys tilastoissa

Työ- ja elinkeinoministeriön tilastojen mukaan Suomessa oli rakennetyöttömiä 201055 henkilöä tammikuussa 2015. Vuoden takaiseen verrattuna heitä oli noin 27220 henkilöä enemmän, eli 15,7 prosenttia. Vuonna 2014 rakennetyöttömiä oli kuukaudessa keskimäärin 186000 henkilöä.

TEM:n tilaston rakennetyöttömyydellä ei kuitenkaan ole suoraa yhteyttä talousteorian rakennetyöttömyyteen. Tasapainotyöttömyysteorioissa työttömyys on joko tasapainotason ylä- tai alapuolella, ja tästä suhteesta lähtee tarve kiristää tai elvyttää politiikkaa.

TEM:n rakennetyöttömyys eroaa olennaisesti tasapainotason kehikosta. Toisaalta nimenomaan pitkäaikaistyöttömät ja muut vaikeasti työllistyvät samaistetaan suomalaisessa, julkisessa keskustelussa rakennetyöttömiksi. Voikin olla, että termin rakennetyöttömyys käyttö on harhaanjohtavaa.

Yhteys talousteoriaan syntyy kuitenkin, kun TEM:n tilastoja käytetään teorian mukaisten muuttujien empiirisenä vastinparina. Esimerkiksi Beveridge-käyrän laskemiseen käytetään työttömyystilastoja. Työ- ja elinkeinoministeriön ja Tilastokeskuksen lukujen perusteella päädyttiin hieman erilaisiin johtopäätöksiin työmarkkinoiden toiminnan heikentymisestä. Jos työttömyys on mitattu tilastossa epätarkoituksenmukaisesti, niin tämä voi aiheuttaa ongelmia taloudellisten ilmiöiden tulkinnassa.

Työ- ja elinkeinoministeriön Työnvälitystilastossa vaikeasti työllistyvät tai rakenteellisesti työttömät lasketaan oheisen taulukon mukaisesti.

Rakenteellisen työttömyyden tasosta ei ole yksimielisyyttä

Rakennetyöttömyyttä on arvioinut Suomessa myös talouspolitiikan arviointineuvosto (2015), jonka mukaan viimeaikainen työttömyyden lisääntyminen selittyy pääosin suhdannetekijöillä. Rakennetyöttömyyden arviointia hankaloittaa etenkin se, että TEM:n työttömyysluvut eivät ole ajallisesti vertailukelpoisia. Siksi TEM:n työttömyyslukuihin tulisi laskea mukaan työttömyyseläkeläiset.

Ajallisesti vertailukelpoisilla luvuilla laskettuna pitkäaikaistyöttömien osuus kaikista työttömistä on vähentynyt lama-aikana. Näin ollen talouspolitiikan arviointineuvoston raportin mukaan työttömyys on pääosin suhdanneluonteista eikä pitkäaikaistyöttömyys olisi lisääntynyt. Myöskään alueelliset erot työttömyysasteissa eivät ole kasvaneet, mikä viittaisi siihen, etteivät alueelliset työmarkkinoiden yhteensopivuusongelmat olisi pahentuneet viime vuosina.

Alueellisten erojen tasoittuminen johtuu osin kuitenkin siitä, että työttömyys on laskenut 2000-luvun alun huippulukemista joillakin korkean työttömyys­asteen alueilla.

Toisaalta monilla matalamman työttömyyden alueilla työttömyys on viime vuosina ollut kasvussa: esimerkiksi Uudellamaalla työttömyys on lisääntynyt vuonna 2014 keskimääräistä enemmän. Uudellamaalla työttömyyden kasvua leimaa nuorten ja korkeasti koulutettujen työttömyyden lisääntyminen, vaikka työttömyysaste on edelleen selvästi alle maan keskiarvon.

Myös Suomen Pankissa on tehty arvioita työmarkkinoiden kehityksestä (Kajanoja 2014). Toimialoittain tarkasteltuna työttömyyskehitys on eriytynyt, kun teollisuudesta on hävinnyt työpaikkoja ja lähinnä palvelualoille syntynyt uusia. Kymmenessä vuodessa teollisuudesta on hävinnyt yli 80000 työllistä.

Erityisesti pienillä teollisuuspaikkakunnilla uudelleen työllistyminen saattaa olla vaikeaa. Työllistymistä voivat hidastaa alue- ja koulutustekijät sekä työttömien korkea ikä. Nämä ovat rakenteellisia tekijöitä, joiden seurauksena työttömyysjaksot voivat pidentyä.

Pitkäaikais- ja rakennetyöttömyyden kehitys ikäryhmittäin

Onko työ- ja elinkeinoministeriön tilastojen mukainen rakennetyöttömyys lisääntynyt? Vai selittyykö muutos pelkästään työttömyyseläkeläisillä?

TEM:n määritelmän mukaisten pitkäaikaistyöttömien, yli vuoden yhtäjaksoisesti työttömänä työnhakijana olleiden, määrät, olivat laskussa 2000-luvun alussa. Muutaman viime vuoden heikossa suhdannetilanteessa työttömyysjaksojen kestot ja pitkäaikaistyöttömien määrät ovat kääntyneet selvään nousuun. Isolle osalle työttömistä työllistyminen avoimille työmarkkinoille on vaikeutunut. Hyvässäkin suhdannetilanteessa pitkäaikaistyöttömien on vaikeampaa saada työpaikka avoimilta työmarkkinoilta kuin lyhyemmän aikaa työttömänä olleiden.

Jos työttömyyseläkkeellä olevat lasketaan mukaan, ikääntyneiden pitkäaikaistyöttömien määrä oli etenkin 2000-luvun alussa selvästi nykyistä suurempi. Vuoden 2005 eläkeuudistuksessa työttömyyseläkkeestä luovuttiin, ja vuodesta 2010 lähtien työttömyyseläkeläisten määrä on laskenut jyrkästi. Viimeiset työttömyyseläkkeet myönnettiin vuonna 2011.

Työttömyyseläkkeen tilalle tulivat työttömyysturvan lisäpäivät. Ikääntyneiden työttömyys siirtyi eläkejärjestelmästä työttömyysturvajärjestelmään eli työttömyysturvan lisäpäivillä olevat määritellään työttömiksi työnhakijoiksi. Lisäksi vertailua 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alun välillä vaikeuttavat väestön ikärakenteen muutokset.

Työttömyyseläkeläisiä on mielekästä verrata ikääntyneisiin pitkäaikaistyöttömiin, jotka ovat olleet yhtäjaksoisesti yli vuoden työttöminä työnhakijoina. Kuviossa 2a näkyvät yli vuoden työttömänä työnhakijana olleiden pitkäaikaistyöttömien ja työttömyyseläkkeellä olevien määrät ikäryhmittäin vuosina 2006–2014. Kuviossa 2b on vertailun vuoksi kaikkien TEM:n määritelmän mukaisten rakennetyöttömien määrät ikäryhmittäin.

Kuvio 2a. Yli vuoden yhtäjaksoisesti työttömänä työnhakijana olleet ikäryhmittäin ja työttömyyseläkkeellä olevat
Kuvio 2b. Kaikki vaikeasti työllistettävät (rakennetyöttömyys)

Lähteet: Työ- ja elinkeinoministeriö, Tilastokeskus.

Finanssikriisin jälkeen, vuodesta 2009 lähtien, pitkäaikaistyöttömien määrä on lisääntynyt lähes kaikissa ikäryhmissä. Työttömyyseläkkeen lopetus näkyy siinä, että yli 60-vuotiaita pitkäaikaistyöttömiä on yhä enemmän, kun taas 55–59-vuotiaiden pitkäaikaistyöttömyys on samaan aikaan lisääntynyt vain vähän. Huomionarvoista on, että nuorten ja parhaassa työiässä olevien pitkäaikaistyöttömyyden lisääntyminen on viime vuosina ollut selvästi jyrkempää.

Vuoden 2014 loppuun mennessä yli 60-vuotiaiden pitkäaikaistyöttömien määrä kasvoi 30000:een, kun se vuoden 2006 tienoilla oli alle 10000 henkilöä. Vuoden 2014 loppuun mennessä 25–54-vuotiaita pitkäaikaistyöttömiä oli yli 50000, kun sen ikäisten työttömien määrä alimmillaan oli noin 15000.

Alle 25-vuotiaita pitkäaikaistyöttömiä oli vähimmillään vain parisataa, mutta vuoden 2014 lopussa heitä oli jo yli kaksi tuhatta. Nuorten pitkäaikaistyöttömyys onkin viime vuosina kasvanut suhteellisesti eniten. Kuviosta 2b näkyy, että kaikista TEM:n rakennetyöttömistä ylivoimaisesti suurin osa on 25–54-vuotiaita. Heidän määränsä on ollut selvässä nousussa viime vuosina, ja tammikuussa 2015 heitä oli lähes 120000.

Kun lasketaan yhteen pitkäaikaistyöttömät ja työttömyyseläkeläiset, vuoden 2015 tammikuussa heitä on 108000. Tammikuussa 2009 vastaava määrä oli alle 90000. Lakimuutosten takia työttömyyseläkeläisten määrä on vähentynyt, joten se ei enää ole muutamaan vuoteen vaikuttanut ikääntyneiden pitkäaikaistyöttömien määrään. Pitkäaikaistyöttömyyden on arvioitu jatkavan kasvuaan edelleen tänä vuonna.

Kuviossa 2b näkyy, että yli 60-vuotiaita rakennetyöttömiä oli kuluvan vuoden tammikuussa vajaat 37000. Suurin osa heistä kuului yli vuoden yhtäjaksoisesti työtä hakeneiden ryhmään. Alle 25-vuotiailla painottuvat enemmän muut rakennetyöttömyyden lajit kuin vähintään vuoden yhtäjaksoinen työttömyys.

Pitkäaikaistyöttömyyden pieni osuus nuorten rakennetyöttömyydestä johtuu osittain siitä, että nuorten työttömyysjaksot katkaistaan muita nopeammin nuorisotakuulla: kaikille alle 25-vuotiaille nuorille ja vastavalmistuneille alle 30-vuotiaille pyritään löytämään jokin aktiivinen vaihtoehto kolmessa kuukaudessa työttömyyden alkamisesta.

TEM:n luvuista laskettu pitkäaikaistyöttömien osuus kaikista työttömistä työnhakijoista laski 2000-luvun puolivälissä pitkään ja oli alimmillaan vuonna 2009 vain 15,6 prosenttia. Sen jälkeen pitkäaikaistyöttömien osuus kääntyi selvään nousuun ja oli vuonna 2014 jo 27,8 prosenttia.

Jos työttömyyseläkeläiset lasketaan mukaan, pitkäaikaistyöttömien keskimääräinen osuus alkoi kasvaa vuoden 2010 alussa, supistui vuoden 2011 lopulta vuoden 2013 lopulle ja lähti tuolloin uudestaan kasvamaan. Tämä ei ole yllättävää Suomen kaksoistaantumassa. Matalasuhdanteessa pitkäaikaistyöttömien osuus usein aluksi pienenee, koska lyhyen aikaa työttömänä olleiden lukumäärä kasvaa nopeasti. Taantuman jatkuessa pitkään työttömänä olleiden osuus kääntyy nousuun.

Toisaalta OECD:n mukaan Suomen syvässä taantumassa aktiivinen työvoimapolitiikka toimi kohtuullisen hyvin (OECD 2014; Martin 2015). Työttömyysjaksoja on pystytty katkaisemaan aktiivisen työvoimapolitiikan keinoin aiempaa tehokkaammin. Tämä ei silti vielä kerro, että toimet olisivat auttaneet työttömiä työllistymään.

Pitkäaikaistyöttömien lukumäärä on kasvanut muutaman viime vuoden ajan. Kokonaiskuvaan työttömyyden tasosta ja sen muutoksista vaikut­taisi jonkin verran, jos työttömyyseläkeläiset rinnastettaisiin työttömiksi. On silti selvää, ettei TEM:n rakennetyöttömyyden kasvu johdu pelkästään työttömyyseläkkeen poistumisesta, sillä kaikkein eniten työttömyys on lisääntynyt nuoremmissa ikäluokissa.

Johtopäätöksiä rakenteellisesta työttömyydestä Suomessa

Kun rakennetyöttömyyden voi määritellä monin tavoin, ei sen tasosta tai kehityssuunnasta vallitse täyttä yksimielisyyttä. Silti työttömyyden kasvu, pitkäaikaistyöttömyyden kasvu ja kauan avoimena pysyvät työpaikat viittaavat selvästi työmarkkinoiden rakenteellisten ongelmien lisääntyneen. Monet muutkin, tasapainotyöttömyyttä nostavat, rakenteelliset ongelmat ovat viime vuosina lisääntyneet. Myös jotkut, Suomelle lasketut NAIRU-arviot viittaavat rakennetyöttömyyden lievään nousuun.

Mikään kolmesta arviointitavasta ei yksinään anna kattavaa kuvaa rakenteellisesta työttömyydestä. Eri mittarit täydentävät toisiaan ja niiden kaikkien tulkinnassa on puutteensa. Selvää ei ole edes, miten työttömien tai avointen työpaikkojen määrää tulisi mitata. Esimerkiksi Beveridge-käyrät antavat osittain eri kuvan tasapainotyöttömyydestä sen mukaan, käytetäänkö työ- ja elinkeinoministeriön vai Tilastokeskuksen lukuja.

Työttömäksi jääneen kannalta kysymys raken­netyöttömyydestä ei ole olennainen. Pitkään työttömänä olleen mahdollisuus työllistyä avoimille työmarkkinoille jää usein pysyvästi muita huonommaksi, vaikka suhdanteet paranisivat. Sen takia pyrkimys katkaista pitkittyvä työttömyysjakso aktiivisella työvoimapolitiikalla voi olla järkevä. Jos työvoimapolitiikan toimien jälkeen ihminen päätyy uudestaan työttömäksi tai toistuviin palvelujaksoihin, kyseessä ei silti ole mikään menestystarina.

Rakennetyöttömyyden tason arviointia pidetään tärkeänä, jotta saadaan laskettua suhdannetyöttömyys. Kokonais- ja rakennetyöttömyyden väliin jäävää suhdannetyöttömyyttä voi vähentää finanssi- tai rahapolitiikalla. Suomen nykyisessä taloustilanteessa kumpikaan keino ei vain ole käytettävissä. Rahapolitiikasta päätetään yhteisesti euroalueella, ja finanssipoliittisen elvytyksen mahdollisuutta rajoittaa julkisen talouden kehno tilanne.

Rakennetyöttömyyttä on järkevää vähentää, vaikkei sen tarkkaa tasoa tiedetä. Useat, edellä kuvatut arviointimenetelmät viittaavat, että rakennetyöttömyyden riski on viime vuosina lisääntynyt. Työttömyyden vähentämiseen pyrkivän rakennepolitiikan tärkeys Suomen nykyisessä taloustilanteessa korostuu, jotta heikentyneet työmarkkinat eivät muodostaisi pullonkaulaa, kun talous alkaa kasvaa.