Viestintäkampanja vähensi merkittävästi takuueläkkeen alikäyttöä

Sosiaaliturvan alikäyttö on yleinen ongelma

On yleisesti tiedossa, että huomattava osa sosiaalietuuksiin oikeutetuista henkilöistä jättää itselleen kuuluvia etuuksia hakematta. Esimerkiksi ennen toimeentulotuen siirtämistä kuntien vastuulta Kelan hoidettavaksi arvioitiin, että toimeentulotukeen oikeutetuista jopa puolet jätti tämän etuuden hakematta.¹ Etuuksien alikäyttö merkitsee sitä, että yhteiskunnan suunnitteleman turvaverkon kattavuus ja vaikuttavuus jäävät tavoiteltua heikommiksi. Erityisesti monen jo ennestään heikommassa asemassa olevan kotitalouden toimeentulo ja hyvinvointi voivat merkittävästi heiketä alikäytön myötä.

Etuuksien alikäyttöä ja sen mahdollisia syitä on tutkittu melko paljon. Muun muassa hakemisen vaivalloisuus tai epämiellyttävä tunne siitä, että joutuu tukeutumaan sosiaalietuuksiin tai asioimaan virastoissa voivat vähentää etuuksien hakemista (ks. esim. Currie 2006).

Lisäksi tiedon puute voi olla yksi keskeinen syy miksi etuuksia jätetään käyttämättä. Tiedon roolia on tutkittu eri maissa ja havaittu, että tiedon tarjoamisella on tyypillisesti positiivinen vaikutus erityyppisten etuuksien hakemiseen ja käyttöön (ks. esim. Bettinger ym. 2012, Bhargava ja Manoli 2015, Armour 2018, Finkelstein ja Notowigido 2019).

Tiedon tarjoamiseen linkittyy luontevasti myös hakemisen helpottaminen esimerkiksi puhelinneuvonnan tai hakulomakkeiden lähettämisen avulla, jotka toimet usein lisäävätkin etuuden käyttöä. Näiden keinojen vaikutuksista alikäyttöön ei ole aiempaa suomalaista tutkimusta.

Kelan viestintäkampanja takuueläkkeeseen oikeutetuille onnistui

Äskettäin Empirical Economics -julkaisuun hyväksytyssä tutkimuksessa tarkastelemme, miten informaatio vaikutti takuueläkkeen käyttöön Suomessa (Matikka ja Paukkeri 2022). Takuueläke astui voimaan maaliskuussa 2011, ja tämä uusi etuus turvasi jokaiselle Suomessa asuvalle eläkeläiselle vähimmäiseläkkeen, joka on nykyisin noin 855 euroa kuukaudessa. Uusi takuueläke nosti jokaisen tätä pienempää eläkettä saaneen tuloja. Tähän joukkoon kuului erityisesti moni kansaneläkettä saava eläkeläinen. Vähimmäiseläketaso nousi takuueläkkeen myötä merkittävästi.

Jotta mahdollisimman moni takuueläkkeeseen oikeutettu osaisi hakea uutta etuutta, Kela lähetti tammikuun 2011 lopussa osalle etuuteen todennäköisesti oikeutettuja eläkeläisiä kirjeen. Kirjeessä kerrottiin uudesta etuudesta ja oikeudesta siihen, ja se sisälsi myös esitäytetyn hakulomakkeen ja maksetun palautuskuoren. Kela siis tarjosi kirjeitse sekä tietoa uudesta etuudesta että helpotti etuuden hakemista. 

Lisäksi Kela lähestyi myöhemmin elo-syyskuussa puhelimitse tai kirjeitse kaikkia niitä todennäköisesti takuueläkkeeseen oikeutettuja henkilöitä, jotka eivät siihen mennessä olleet hakeneet etuutta.

Kela onnistui merkittävästi vähentämään etuuden alikäyttöä viestintäkampanjallaan. Tutkimuksessa vertailimme tammikuun kirjeen saaneita eläkeläisiä muihin samankaltaisiin etuuteen todennäköisesti oikeutettuihin eläkeläisiin, jotka eivät saaneet kirjettä.

Tulostemme mukaan kirjeen saaminen lisäsi todennäköisyyttä hakea takuueläkettä jopa 25–33 prosenttiyksikköä, ja ilman Kelan kirjekampanjaa noin 14 000 - 23 000 eläkeläistä vähemmän olisi hakenut etuutta. Myös elo-syyskuussa toteutettu jatkokampanja lisäsi merkittävästi hakemuksia niiden osalta, jotka eivät siihen mennessä olleet hakeneet. Tutkimuksen päätulokset löytyvät kootusti alla olevasta kuviosta.

Kuvio: Kelan viestintäkampanjan vaikutukset takuueläkkeen hakemiseen.

Pystyviivat kuvaavat Kelan henkilökohtaisen viestintäkampanjan ajankohtia. Tammikuun kirjeen vaikutus näkyy hakemustulvassa kirjeiden lähettämisen jälkeisinä viikkoina kuvion ensimmäisen pystyviivan jälkeen. Kirjeen saaneiden hakemukset on merkitty kuviossa punaisella viivalla. Ne henkilöt, jotka eivät saaneet kirjettä tammikuussa, hakivat etuutta vähemmän ja hitaammin (harmaa viiva). Kelan jatkokampanja syksyllä tavoitti kuitenkin monia aiemmin hakematta jättäneitä, mikä näkyy hakemusmäärän kasvuna erityisesti niiden osalta, jotka eivät saaneet tammikuun kirjettä.

Kirjekampanjan kustannukset ja muiden viestintäkeinojen käyttö

Tutkimuksessa laskimme, että kirjeiden lähettäminen on verrattain edullinen keino lisätä etuuksien hakemista. Takuueläkekirjeen tapauksessa postittamisen kustannus oli arviolta 2,70 - 4,30 euroa jokaista kirjeen saanutta lisähakijaa kohden, tai 4,90 - 7,80 euroa lisähakijaa kohti, jos oletetaan kaikkien hakijoiden käyttäneen kirjeen mukana tullutta hakemuksen palautuskuorta.

Etuuden keskimääräiseen kokoon nähden tämä on vähän: kirjeen saaneiden joukossa takuueläke oli keskimäärin 109 euroa kuukaudessa eli noin 1300 euroa vuodessa loppuelämän ajan. Mikäli etuutta ei haettu ollenkaan tai sitä haettiin liian myöhään, tämä rahavirta menetettiin joko kokonaan tai osittain.

Tutkimuksessa havaitsimme myös, että henkilökohtaisesti toimitetut kirjeet olivat selkeästi tehokkain keino vaikuttaa etuuden hakemiseen. Kirjeiden lähettämisen lisäksi Kela tiedotti takuueläkkeestä vuoden 2011 aikana omilla internet-sivuillaan ja asiakaslehdessään sekä useiden mediatiedotteiden avulla.

Mediatiedotteiden pohjalta tehtyjä juttuja julkaistiin useissa merkittävissä tiedotusvälineissä, muun muassa suurimmissa alueellisissa sanomalehdissä. Emme kuitenkaan havainneet, että median kautta toteutetulla viestinnällä olisi ollut merkittävää vaikutusta takuueläkkeen hakemiseen. Esimerkiksi maalis-kesäkuussa Kela lähetti yhteensä viisi erillistä mediatiedotetta koskien takuueläkettä. Edellä olleesta kuviosta voidaan nähdä, että nämä viikkojen 10 ja 23 välillä lähetetyt tiedotteet eivät johtaneet hakemusmäärien merkittävään kasvuun kyseisellä ajanjaksolla.

Sen sijaan hakemusmäärät kasvoivat selvästi tammikuun kirjeen saaneiden keskuudessa heti kirjeen saamisen jälkeen, sekä myöhemmin elo-syyskuussa myös niiden osalta, jotka eivät olleet saaneet tammikuun kirjettä. Elo-syyskuussa Kela lähestyi henkilökohtaisesti kaikkia tukeen todennäköisesti oikeutettuja eläkeläisiä, jotka eivät siihen mennessä olleet sitä vielä hakeneet.

Viestintäkampanjat on pystyttävä kohdentamaan tarkoin

Tutkimusnäyttö tukee vahvasti sitä, että tiedon tarjoaminen on yksinkertaisuudessaan ja edullisuudessaan houkutteleva keino suitsia etuuksien alikäyttöä. Tämän keinon kanssa tulee kuitenkin olla tarkkana. On erityisen tärkeää, että takuueläkekirjeen kaltaiset kampanjat pystytään kohdentamaan tarkasti tukeen oikeutetuille henkilöille.

Ruotsalaisessa tutkimuksessa havaittiin, että eläkeläisten asumistuesta lähetetty informaatiokirje lisäsi merkittävästi asumistukihakemusten määrää, aivan kuten Suomen takuueläkekirjekin (ks. Engström ym. 2019). Mutta koska viranomaisten tietokannoista ei pystytty tarkasti määrittelemään asumistukeen oikeutettuja eläkeläisiä, kirjeitä saivat myös monet sellaiset kotitaloudet, jotka eivät olleetkaan oikeutettuja asumistukeen esimerkiksi liian suuren varallisuuden takia.

Näin ollen usean kirjeen saaneen kotitalouden etuushakemukset jouduttiin lopulta hylkäämään. Tämä tietenkin kuormittaa turhaan hakemusten käsittelyä, mutta voi myös vähentää luottamusta sosiaaliturvajärjestelmää ja viranomaisia kohtaan.

Takuueläkkeen osalta oikeutus etuuteen oli helppo määrittää: etuuteen vaikuttavat vain henkilön omat eläketulot, jotka pystyttiin luotettavasti selvittämään viranomaisrekistereistä. Mutta monien muiden etuuksien kohdalla on vaikeampaa selvittää kenellä olisi etuuteen oikeutus, jolloin vastaavat viestintäkampanjat eivät ole sellaisenaan mahdollisia tai voivat olla osin jopa haitallisia. Suomessa reaaliaikainen tulorekisteri voi auttaa tässä tehtävässä, mutta ei kaikkien etuuksien kanssa – esimerkiksi asumisen tuet vaativat nykyisellään tietoja asumiskustannuksista ja varallisuudesta, jotka selviävät vain hakijan antamista tiedoista.

Viestintäkampanjoiden käyttö jatkossa

Takuueläkekirjeet osoittivat, että viestintäkampanja voi olla erityisen tehokas silloin kun kyse on etuudesta, joka ei ole saajilleen ennestään tuttu. Tämä on hyvä muistaa erityisesti nyt, kun vuonna 2020 asetettu parlamentaarinen komitea suunnittelee sosiaaliturvajärjestelmän uudistamista.

Sosiaaliturvauudistusten yhteydessä on korostetun tärkeää pitää huolta siitä, että ihmiset ymmärtävät etuusjärjestelmän muutokset ja osaavat hakea itselleen kuuluvat etuudet oikein. Tutkimuskirjallisuudessa on kuitenkin vain rajallisesti tietoa siitä, mitkä ovat kaikkein tehokkaimpia tapoja informoida etuuteen oikeutettuja, ja miten informaatiota voidaan parhaiten hyödyntää esimerkiksi työllistymisen tukemiseksi.

Vaikka takuueläkekirjeet osoittautuivat eläkeikäisen väestön joukossa tehokkaaksi keinoksi, eivät postitse toimitettavat kirjeet ole välttämättä paras viestintäkanava kaikille kohdejoukoille. Sähköiset viestintäkanavat muuttuvat kaiken aikaa tärkeämmiksi elämän eri osa-alueilla, myös sosiaalietuuksien saralla. Tärkeää olisi kuitenkin, että etuuksista tiedotettaessa valittu viestintäkanava mahdollistaisi kohdennetun tiedottamisen henkilöille, joille etuus on relevantti.

Satunnaistetut kenttäkokeilut erityyppisten sosiaaliturvajärjestelmien toimivuudesta ja eri keinoin tarjotun informaation vaikutuksista ovat yksi keskeinen keino, jolla enemmän tutkimukseen perustuvaa tietoa voitaisiin saada päätöksenteon tueksi. Tämä mahdollistaisi sosiaaliturvauudistusten vaikutusten ja käytännön toteutuksen eri vaihtoehtojen luotettavan arvioinnin ennen kuin uudistukset toteutetaan kokonaisuudessaan.

Tutkimus on osa Suomen Akatemian Strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamaa hanketta (nro 293120, www.stn-wip.fi) sekä Suomen Akatemian tutkimushanketta nro 322 074.