Finland och reformen av den internationella bolagsbeskattningen

25.6.2020 Blog Seppo Kari, Ilpo Kauppinen, Olli Ropponen

Det behövs en reform av den internationella bolagsbeskattningen, men inget av de hittills föreslagna skattereformerna fyller riktigt måttet. En gemensam konsoliderad bolagsskattebas (CCCTB) för EU skulle medföra ändringar i den internationella beskattningen och begränsa vinstöverföringar. Samtidigt skulle den sannolikt minska samfundsskatteintäkterna i Finland. En kombination av olika bolagsskattereformer kan knappast resultera i ett enhetligt system.

Den internationella bolagsbeskattningen behöver ses över

Det behövs en reform av den internationella bolagsbeskattningen för att den ska motsvara den globaliserade och digitaliserade omvärlden. Det nuvarande systemet är synnerligen illa lämpat för beskattning av multinationella bolag, eftersom det behandlar varje företag i en jättekoncern – som fattar sina beslut på global nivå – som ett separat skattesubjekt. Dessutom gäller beskattningsrätten företrädesvis på platsen för värdeskapande handlingar och numera är det alltmer svårt att ange denna plats.

I det nuvarande systemet lockas multinationella bolag att överföra vinsterna till länder med låg skatt, vilket i gengäld uppmuntrar länderna till global skattekonkurrens som eroderar samfundsskatteintäkterna. På global nivå beräknas vinstöverföringarna orsaka ett bortfall i samfundsskatt motsvarande hundratals miljarder euro.¹ Finland skulle högst sannolikt gå miste om hundratals miljoner euro i skatteintäkter varje år. Dessutom förvanskar vinstöverföringarna fördelningen av skattebasen mellan länderna och förvränger konkurrensen mellan multinationella koncerner och företag som verkar på den nationella marknaden.

Är lösningen ett gemensamt skattesystem?

Både enskilda länder och multinationella organ har arbetat för att hitta sätt att motverka skatteundandragande. OECD har i sitt projekt Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) tagit fram en åtgärdsplan med 15 fokusområden som ska göra nationella skattesystem motståndskraftigare mot skatteerosion.² EU:s direktiv mot skatteflykt (Anti-Tax Avoidance Directive, ATAD) innehåller sådana ändringar i skattesystemet som varje medlemsland ska införa i sin nationella lagstiftning.³ Finland har sedan 2014 tillämpat begränsningar i avdragsrätten för ränta på företagets skulder, i enlighet med både BEPS och ATAD.⁴ Gemensamt för bägge förslagen är att de bibehåller den nuvarande strukturen för internationell bolagsbeskattning, i synnerhet separatprincipen.

En gemensam konsoliderad bolagsskattebas (Common Consolidated Corporate Tax Base CCCTB) enligt Europeiska kommissionens direktivförslag från 2016⁵ skulle däremot gjuta om grundvalarna för skattesystemet och göra det möjligt att beskatta vinst som redovisas utanför landets gränser. Enligt förslaget skulle vinsterna från koncernföretag som är belägna i EU-länderna konsolideras till en skattebas. Rätten att beskatta den konsoliderade skattebasen fördelas mellan EU-länderna enligt en fördelningsnyckel som fastställs enligt var koncernens produktionsfaktorer är belägna och destinationen för försäljningen.

OECD har lagt fram ett förslag till en reform som skulle påverka de grundläggande beskattningsstrukturerna.^6,⁷ Internationella företags vinst ska delas upp i två delar. Den ”sedvanliga” vinsten ska beskattas enligt gällande beskattningsregler, medan residualvinsten allokeras schablonmässigt till de länder där köparna av företagets produkter bor. Den senare mekanismen är avsedd att säkerställa en miniminivå för skatt på vinsten.

EU:s förslag till CCCTB minskar intäkten från samfundsskatt

Europeiska kommissionens CCCTB-förslag är framför allt avsett för att bygga upp ett bättre system för bekämpning av skatteflykt. Det bygger vidare på kommissionens förslag från 2011, med tillägg av nya element, bland annat att den nya skattebasen ska införas i två steg. I det första steget harmoniseras ländernas bestämmelser om skattebasen. I det andra steget konsolideras koncernföretagens skattebaser och fördelas mellan medlemsländerna med en schablonmetod som beaktar faktorerna försäljning, arbetskraft och tillgångar. Systemet ska vara förpliktande för stora koncerner. I förslaget ingår även kapitalavdrag för tillväxt och investeringar (AGI), generös avsättning för FoU samt nya metoder för att bekämpa skatteundandraganden, som en ränteavdragsbegränsningsregel, en CFC-regel och en generell antimissbruksregel. Medlemsstaterna bestämmer fortsättningsvis själva vilken skattesats som ska tillämpas.

Konsolideringen av skattebaserna innebär en automatisk och fullständig utjämning av koncernföretagens vinster och förluster, vilket i själva verket minskar skattebasen. Omallokering från länder med låg beskattning till länder med hög beskattning skulle i gengäld öka skatteintäkterna på global nivå.^8,⁹

Vi har analyserat reformens inverkan på Finlands samfundsskatteintäkter.¹⁰ Beräkningarna i analysen är statiska, det vill säga de tar inte hänsyn till eventuella ändringar i företagens och ländernas beteende till följd av reformen. Enligt beräkningarna skulle Finlands skatteintäkter högst sannolikt minska i det nya systemet. De främsta orsakerna är förlustutjämning inom koncernen samt avdragen för tillväxt och investeringar (AGI) och FoU. Avdragen minskar visserligen skatteintäkterna, men de fungerar också som incitament för sådana bolag som inte är förpliktade att ansluta sig till systemet på grund av sin storleksklass. Dessutom uppmuntrar de företagen att investera och bygga upp kapital. Reformpaketet beräknas minska Finlands skatteintäkter med 16 procent, jämfört med att skatteintäkterna skulle öka med upp till 10 procent utan avdragen för AGI och FoU. I motsats till vissa tidigare bedömningar verkar det alltså så att det inte egentligen är fördelningsschablonen som är problematisk för Finland, utan skatteintäkterna minskar till följd av andra egenskaper i systemet.¹¹

Svårtolkat resultat om olika bolagsskattereformer

Utifrån våra statiska beräkningar av skatteintäkten verkar Europeiska kommissionens CCCTB-förslag från 2016 inte särdeles lockande för Finland. Systemet skulle dessutom fresta koncerner att göra strategiska val för lokaliseringen av de ekonomiska faktorerna i fördelningsformeln, vilket kan orsaka problem för den geografiska fördelningen av produktionen och skatteintäkterna i Europa. Å andra sidan skulle skatteincitamenten och förlustutjämningen inom koncernen uppmuntra företagen att investera och utvidga verksamheten.

Det är mycket möjligt att det nya systemet skulle skärpa skattesatskonkurrensen mellan länderna. Då skulle det inte handla så mycket om ”pappersvinst”, utan realekonomisk företagsverksamhet. Riktade skattelättnader skulle inte vara möjliga i det nya systemet, eftersom skattebasreglerna skulle gälla alla. Detta kan eventuellt öka samfundsskattesatsens betydelse i skattekonkurrensen. Dessutom gäller det nya systemet endast EU. Det nuvarande systemet med sina brister skulle fortsätta att tillämpas mellan koncernbolag belägna i Europa och koncernbolag i tredjeländer.

Ingen av de föreslagna reformerna innehåller en fullgod lösning på problemen i den internationella bolagsbeskattningen. OECD:s BEPS-handlingsplan och EU:s skatteflyktsdirektiv ATAD kommer förmodligen att minska vinstöverföringarna, men de gör beskattningen mer komplicerad och ökar kostnaderna för den offentliga förvaltningen och företagen.¹² OECD:s halvfärdiga förslag är enligt de första bedömningarna inte heller helt oproblematiska.¹³ Dessutom skulle de många överlappande reformerna ge upphov till ett synnerligen trassligt system, som knappast skulle uppfylla de allmänna kraven på ett bra skattesystem.¹⁴ Kanske det vore klokast att anlita experter för att inleda planeringen av en långsiktig strategi för den internationella bolagsbeskattningen.

Tabell 1. Uppskattningar av bortfall i skatteintäkter till följd av vinstöverföringar enligt litteraturen. Källa: Lumme och Ropponen (2020).

_____

Källor:

1) Lumme, Mikko och Olli Ropponen (2020) Monikansallisten yritysten voitonsiirto ja yhteisöveropohjan rapautuminen – kokoluokan arviointia kirjallisuuden valossa, VATT Muistio 58

2) OECD (2013) Addressing Base Erosion and Profit Shifting, 2013, OECD Publishing

3) European Commission (EC 2016a) Proposal for a council directive laying down rules against tax avoidance practices that directly affect the functioning of the internal market, COM(2016) 26 final, 2016/0011(CNS), Brussels, 28.1.2016

4) Harju, Jarkko, Ilpo Kauppinen och Olli Ropponen (2017) Firm Responses to an Interest Barrier: Empirical Evidence, VATT Working Papers 90

5) European Commission (EC 2016b) Proposal for a council directive on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), COM(2016) 683 final, Strasbourg 25.10.2016

6) OECD (2019a): Secretariat proposal for a‘unified approach’under Pillar 1, Paris: OECD Publishing

7) OECD (2019b): Global Anti-Base Erosion Proposal (‘GloBE’) - Pillar Two, Paris: OECD Publishing

8) Cobham, Alex och Simon Loretz (2014) International Distribution of the Corporate Tax Base: Implications of Different Apportionment Factors under Unitary Taxation, ICTD Working Paper 27

9) De Mooij, Ruud, Li Liu och Dinar Prihardini (2019) An Assessment of Global Formula Apportionment, IMF Working Paper WP/19/213

10) Kauppinen, Ilpo och Olli Ropponen (2020): Yritysveropohjan harmonisointi (CCCTB) ja Suomen yhteisöverotuotto, VATT Tutkimukset 190

11) Wessman, Roger (2019) EU-komissio haikailee yhteisöveron mullistusta – se siirtäisi verotuloja paitsi veroparatiiseista myös Suomesta heikommin pärjääviin EU-maihin, MustRead, 7.8.2019

12) Collier, Richard, Seppo Kari, Olli Ropponen, Martin Simmler och Maximilian Todtenhaupt (2018) Dissecting the EU’s Recent Anti-Tax Avoidance Measures: Merits and Problems, EconPol Policy Report 08-2018

13) Ks. esim. Devereux, Michael, Francois Bares, Sarah Clifford, Judith Freeman, Irem Guceri, Martin McCarthy, Martin Simmler och John Vella (2020) The OECD Global Anti-Base Erosion Proposal, Oxford University Center for Business Taxation, Said Business School

14) Kari, Seppo; Timo Rauhanen, Essi Eerola, Tuomas Kosonen, Teemu Lyytikäinen ja Tuukka Saarimaa (2013) Hyvän veropolitiikan periaatteet, VATT Tutkimukset 47. Tillämpning av dessa principer i praxis, se Devereux, Michael: Principles of International Taxation.

Ilpo Kauppinen Olli Ropponen Seppo Kari

Beskattning Blog Blogit Blogit Företagsreglering och internationell ekonomi Kolumn Näringspolitik Valtori beskattning samfundsskatt skattepolitik skattereformer