Suomi ja kansainvälisen yritysverotuksen uudistaminen

25.6.2020 Blogi Seppo Kari, Ilpo Kauppinen, Olli Ropponen

Kansainvälinen yritysverotus on uudistamisen tarpeessa, mutta mikään tähän mennessä ehdotetuista verouudistuksista ei tarjoa täysin tyydyttävää ratkaisua. Euroopan unionin yhteinen yhdistetty yritysveropohja (CCCTB) muuttaisi kansainvälisen verojärjestelmän perusrakennetta ja rajoittaisi voittojen siirtelyä. Samalla se todennäköisesti pienentäisi Suomen yhteisöverotuottoja. Erilaisten yritysverouudistusten yhdistelmän on vaikea nähdä tuottavan yhtenäistä kokonaisuutta.

Kansainvälinen yritysverotus kaipaa uudistamista

Kansainvälinen yritysverotus on uudistamisen tarpeessa globalisoituneessa ja digitalisoituneessa maailmassa. Monikansallisten yritysten verottamiseen nykyinen järjestelmä soveltuu erityisen huonosti, sillä se kohtelee maailmanlaajuisesti päätöksiä tekevän monikansallisen konsernin jokaista jäsenyritystä erillisenä verosubjektina. Lisäksi se pyrkii kohdentamaan verotusoikeuden sinne missä arvoa muodostuu samalla, kun arvonmuodostuksen sijainnin määrittäminen on käymässä yhä hankalammaksi.

Nykyinen järjestelmä kannustaa monikansallisia yrityksiä siirtämään voittoja matalan verotuksen maihin, mikä puolestaan kannustaa maita maailmanlaajuista yhteisöverotuottoa rapauttavaan verokilpailuun. Voitonsiirrosta on arvioitu aiheutuvan globaalisti jopa satojen miljardien eurojen yhteisöveromenetykset.¹ Suomen osalta puhutaan mitä luultavimmin satojen miljoonien eurojen vuosittaisesta verotuottomenetyksestä. Lisäksi voitonsiirto vääristää maiden välistä veropohjien jakautumista sekä kilpailua monikansallisten konsernien ja kansallisesti toimivien yritysten välillä.

Ratkaisuna yhteinen verojärjestelmä?

Sekä yksittäiset maat että monikansalliset tahot ovat pyrkineet löytämään keinoja veronvälttelyn ehkäisemiseen. OECD:n Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) -projektin 15 kohdan toimenpideohjelma koostuu suosituksista, joita toteuttamalla maiden verojärjestelmät tulisivat vastustuskykyisemmiksi verovälttelylle.² EU:n Anti-Tax Avoidance Directive (ATAD) puolestaan sisältää verojärjestelmän muutoksia, jotka kunkin jäsenmaan tulee sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöönsä.³ Suomessakin on vuoden 2014 alusta sovellettu molempien sisältämää rajoitusta yrityksen velkojen korkojen vähennysoikeudesta.⁴ Yhteistä esityksille on, että ne säilyttävät nykyisen kansainvälisen yhteisöverojärjestelmän rakenteen, erityisesti yhtiöiden erillisverotuksen.

Euroopan komission vuoden 2016 direktiiviehdotuksen yhteinen yhdistetty yhteisöveropohja (Common Consolidated Corporate Tax Base CCCTB)⁵ sen sijaan muuttaisi verojärjestelmän peruspilareita ja mahdollistaisi myös maan rajojen ulkopuolella raportoitujen voittojen verottamisen. Siinä konsernin EU-maissa sijaitsevien jäsenyritysten voitot yhdistettäisiin yhteiseksi konsernitasoiseksi veropohjaksi. Yhdistetyn veropohjan verotusoikeus jaettaisiin EU-jäsenmaiden kesken soveltaen jakokaavaa, joka huomioi sen, missä konsernin tuotannontekijät sijaitsevat, ja mihin sen myynti kohdistuu.

Myös OECD on ehdottamassa uudistusta, joka muuttaisi verojärjestelmän perusrakenteita.⁶,⁷ Kansainvälisen yrityksen voitot jaoteltaisiin kahteen osaan. Voiton ”normaalituottoa” vastaava osa verotettaisiin nykyjärjestelmän säännöillä, mutta sen ylittävä osa allokoitaisiin kaavamaisesti maille, joissa tuotteiden ostajat asuvat. Uudistuksen toinen elementti pyrkisi varmistamaan voitoista maksettavien verojen vähimmäistason.

EU:n CCCTB-esitys pienentäisi yhteisöverotuottoja

Euroopan komission CCCTB-ehdotuksen keskeinen tarkoitus on luoda järjestelmä, joka ehkäisisi nykyistä paremmin veronvälttelyä. Se on jatkoa aiemmalle vuoden 2011 esitykselle, johon on tuotu lisänä uusia elementtejä, muun muassa toteutus kahdessa vaiheessa. Uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa yhtenäistettäisiin eri maiden veropohjasäännökset. Toisessa vaiheessa konsernin yritysten veropohjat yhdistettäisiin ja allokoitaisiin maiden kesken soveltaen jakokaavaa, joka huomioi myyntien, työvoiman ja pääoman sijainnin jäsenmaissa. Järjestelmään liittyminen olisi pakollista suurille konserneille. Lisäksi esitetään oman pääoman AGI-vähennystä, avokätistä T&K-vähennystä sekä uusia veronvälttelyn vastaisia toimenpiteitä kuten yritysten korkovähennysrajoitusta, väliyhteisölainsäädäntöä ja yleistä veronvälttelyn vastaista säännöstöä. Veroasteet säilyisivät jäsenmaiden omassa päätäntävallassa.

Veropohjan määrittäminen konsernitasoisesti tarkoittaa automaattista ja täydellistä konsernin eri yksiköiden voittojen ja tappioiden tasaamista, mikä lähtökohtaisesti pienentää veropohjaa. Uudelleenallokaatio matalan verotuksen maista korkean verotuksen maihin puolestaan kasvattaisi maailmanlaajuisia verotuottoja.⁸,⁹

Olemme arvioineet uudistuksen vaikutuksia Suomen yhteisöverotuottoon.¹⁰ Selvityksen laskelmat ovat staattisia eli niissä ei ole huomioitu mahdollisia uudistuksesta seuraavia muutoksia yritysten ja maiden käyttäytymisessä. Laskelmien mukaan Suomen verotuotot mitä luultavimmin pienenisivät uuden järjestelmän myötä. Pienenemistä selittävät erityisesti konsernin sisäinen tappiontasaus, oman pääoman AGI-vähennys ja T&K-vähennys. Vähennykset pienentävät verotuottoja, mutta samalla ne kannustavat uuteen järjestelmään liittymään yrityksiä, joille se ei olisi kokonsa puolesta pakollista. Lisäksi ne kannustavat investoimaan ja kerryttämään pääomaa. Koko uudistuspaketin arvioidaan pienentävän Suomen verotuottoja 16 %, kun ilman AGI- ja T&K-vähennystä verotuotot kasvaisivat jopa 10 %. Joistakin aikaisemmista arvioista poiketen vaikuttaakin siltä, että veropohjien jakamiseen maiden välillä käytettävä jakokaava ei itsessään olisi Suomen näkökulmasta erityisen ongelmallinen, vaan tuottoja vähentävät järjestelmän muut piirteet.¹¹

Useista yritysveroreformeista vaikeaselkoinen lopputulos

Staattisten verotuottolaskelmiemme valossa Euroopan komission vuoden 2016 CCCTB-esitys ei vaikuta Suomen kannalta erityisen houkuttelevalta. Lisäksi järjestelmä kannustaisi konserneja jakokaavan sisältämien taloudellisten muuttujien sijaintipaikan strategiseen valintaan, millä saattaisi olla ongelmallisia vaikutuksia tuotannon ja verotuottojen alueelliseen ohjautumiseen Euroopassa. Toisaalta esityksen verokannusteet ja konsernin sisäinen tappiontasaus kannustaisivat yrityksiä investoimaan ja kasvattamaan liiketoimintaansa.

On hyvinkin mahdollista, että järjestelmä kiristäisi maiden välistä veroasteilla käytävää kilpailua. Kilpailua ei käytäisi uudessa järjestelmässä niinkään ”paperivoitoista”, vaan yritysten reaalitaloudellisista toiminnoista. Kohdennetut verohuojennukset eivät olisi enää uudessa järjestelmässä mahdollisia, koska veropohjasäännöt määriteltäisiin kaikille yhteneväisiksi. Tämä saattaisi entisestään korostaa yhteisöveroasteen merkitystä verokilpailussa. Lisäksi järjestelmä kattaisi vain Euroopan unionin jäsenmaat. Nykyinen järjestelmä puutteineen säilyisi konsernien Euroopassa ja sen ulkopuolella toimivien yksiköiden välillä.

Mikään muukaan ehdotetuista uudistuksista ei tunnu tarjoavan täysin tyydyttävää ratkaisua kansainvälisen yritysverotuksen ongelmiin. OECD:n BEPS-projekti sekä EU:n ATAD onnistunevat pienentämään voitonsiirtoa, mutta lisäävät samalla verojärjestelmän mutkikkuutta kasvattaen julkiselle hallinnolle ja yrityksille aiheutuvia kustannuksia.¹² OECD:n vielä valmisteilla olevat esitykset eivät alustavien arvioiden mukaan myöskään näyttäisi olevan ongelmattomia.¹³ Erityisen hankalalta näyttää useiden päällekkäisten reformien tuloksena syntyvä kokonaisuus, joka tuskin voi täyttää hyvälle verojärjestelmälle yleisesti asetettavia vaatimuksia.¹⁴ Viisainta saattaisikin olla käynnistää asiantuntijavetoinen kansainvälisen yritysverotuksen pitkän aikavälin strategian suunnittelu.

Kirjallisuuden arvioita voitonsiirron aiheuttamista verotuottomenetyksistä. Taulukko 1. Kirjallisuuden arvioita voitonsiirron aiheuttamista verotuottomenetyksistä. Lähde: Lumme ja Ropponen (2020).

_____

Lähteet:

1) Lumme, Mikko ja Olli Ropponen (2020) Monikansallisten yritysten voitonsiirto ja yhteisöveropohjan rapautuminen – kokoluokan arviointia kirjallisuuden valossa, VATT Muistio 58

2) OECD (2013) Addressing Base Erosion and Profit Shifting, 2013, OECD Publishing

3) European Commission (EC 2016a) Proposal for a council directive laying down rules against tax avoidance practices that directly affect the functioning of the internal market, COM(2016) 26 final, 2016/0011(CNS), Brussels, 28.1.2016

4) Harju, Jarkko, Ilpo Kauppinen ja Olli Ropponen (2017) Firm Responses to an Interest Barrier: Empirical Evidence, VATT Working Papers 90

5) European Commission (EC 2016b) Proposal for a council directive on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), COM(2016) 683 final, Strasbourg 25.10.2016

6) OECD (2019a): Secretariat proposal for a‘unified approach’under Pillar 1, Paris: OECD Publishing

7) OECD (2019b): Global Anti-Base Erosion Proposal (‘GloBE’) - Pillar Two, Paris: OECD Publishing

8) Cobham, Alex ja Simon Loretz (2014) International Distribution of the Corporate Tax Base: Implications of Different Apportionment Factors under Unitary Taxation, ICTD Working Paper 27

9) De Mooij, Ruud, Li Liu ja Dinar Prihardini (2019) An Assessment of Global Formula Apportionment, IMF Working Paper WP/19/213

10) Kauppinen, Ilpo ja Olli Ropponen (2020): Yritysveropohjan harmonisointi (CCCTB) ja Suomen yhteisöverotuotto, VATT Tutkimukset 190

11) Wessman, Roger (2019) EU-komissio haikailee yhteisöveron mullistusta – se siirtäisi verotuloja paitsi veroparatiiseista myös Suomesta heikommin pärjääviin EU-maihin, MustRead, 7.8.2019

12) Collier, Richard, Seppo Kari, Olli Ropponen, Martin Simmler ja Maximilian Todtenhaupt (2018) Dissecting the EU’s Recent Anti-Tax Avoidance Measures: Merits and Problems, EconPol Policy Report 08-2018

13) Ks. esim. Devereux, Michael, Francois Bares, Sarah Clifford, Judith Freeman, Irem Guceri, Martin McCarthy, Martin Simmler ja John Vella (2020) The OECD Global Anti-Base Erosion Proposal, Oxford University Center for Business Taxation, Said Business School

14) Kari, Seppo; Timo Rauhanen, Essi Eerola, Tuomas Kosonen, Teemu Lyytikäinen ja Tuukka Saarimaa (2013) Hyvän veropolitiikan periaatteet, VATT Tutkimukset 47. Niiden soveltamisesta kansainvälisen yritysverotuksen uudistamisessa ks. Devereux, Michael: Principles of International Taxation.

Ilpo Kauppinen Olli Ropponen Seppo Kari

Blogi Blogit Blogit Elinkeinopolitiikka Kolumni Valtori Verotus Yritystoiminnan sääntely ja kansainvälinen talous veropolitiikka verotus verouudistukset yhteisövero