Bolagiseringens konsekvenser är oklara och beror på genomförandet

4.4.2017 Blog Tanja Saxell, Mika Kortelainen, Antti Saastamoinen

Landskapet kan ta itu med problem inom tillhandahållandet av privata tjänster också med annan kapacitet än som utförare.

Kuva: Stuart Guest-Smith Bild: Stuart Guest-Smith

Enligt den förestående vård- och landskapsreformen ska landskapen inrätta ett bolag eller någon annan sammanslutning som ägs av landskapet för ordnande av tjänster som kan väljas direkt av klienterna och vårdtjänster som tillhandahålls mot betalsedel och klientsedel.

Regeringens krav på bolagisering har väckt häftig debatt i offentligheten. Enligt många ställningstaganden medför bolagiseringen och marknadsorienteringen av vårdtjänsterna fler hot än möjligheter. Utifrån forskning är det dock känt att bolagisering av offentliga tjänster, om den genomförs på rätt sätt, kan ge samhället fördelar – utöver eventuella nackdelar (som kostnader).

Bolagisering av service som ordnas av landskapet är en lösning som hamnar mittemellan service i landskapets regi och privatisering. Genom bolagisering ska beslutsmakten om att ordna tjänster överföras från landskapet till bolagets styrelse, som kan bestå av både representanter för landskapet och professionella företagsledare från den privata sektorn. Landskapet ska fortfarande handha ägarstyrning, men besluten om ordnande av tjänster ska fattas på ett smidigare och effektivare sätt än tidigare (se Cambini m.fl. 2007). Även separering av beställare och utförare av social- och vårdtjänster till olika organisationer kan bidra till ett smidigare och självständigare beslutsfattande.

Målet för bolagiseringen är att säkerställa lika verksamhetsbetingelser för offentlig service och privat service på marknadsvillkor enligt principen om konkurrensneutralitet. Dessutom ska bolagiseringen effektivisera ordnandet av offentlig service genom starkare marknadsorientering, samtidigt som landskapets ägarstyrning ska reducera risker som anknyter till service i helt privat regi.

Det finns gott om forskningsrön om att offentliga tjänsteleverantörer ofta är mindre effektiva, ger mindre vinst och är mer skuldsatta än privata tjänsteleverantörer inom samma bransch (se Dewenter och Malatesta 2001, Megginson och Netter 2001). Ineffektiviteten kan bero på flera olika faktorer: offentliga serviceleverantörer kan ha en sämre ledning på grund av bindningar och press på det politiska planet och de kan också ha mindre väldefinierade mål som varierar från en valperiod till en annan (se t.ex. Shleifer och Vishny 1994). Offentliga serviceleverantörer kan dessutom ha svagare ekonomiska incitament för att utveckla verksamheten, om de kan få inkomstöverföringar från den offentliga sektorn och skuldsätta sig på samhällets bekostnad (s.k. mjuk budgetrestriktion, se Megginson och Netter 2001, Shleifer 1998), eller om de har dåliga möjligheter att använda överskottet på att utveckla sin verksamhet (se Duggan 2000).

Riskerna i ordnandet av tjänster i privat regi anknyter till att konkurrensen inte alltid fungerar på ett sätt som är önskvärt ur samhällets perspektiv.

Illa fungerande konkurrens kan bland annat leda till att marknaden koncentreras till några stora aktörer och kvaliteten på tjänsterna är onödigt dålig. En annan följd kan vara att geografiska regioner eller vårdområden där lönsamheten är dålig inte attraherar nästan alls konkurrens och leverantörerna prutar på kvaliteten, medan lönsamma områden kan ha överproduktion av kvalitet. I dylika situationer är det motiverat att den offentliga sektorn, det vill säga i praktiken landskapen, ingriper i marknadens funktion (se Dranove 2011, Baldwin m.fl. 2010, Glied 2000, Duggan 2000) antingen genom att ordna servicen själva, vilket skulle vara fallet med landskaps affärsverk, eller exempelvis genom reglering eller ägarstyrning.

Med andra ord är det viktigt att inse att landskapen kan ingripa vid problem eller ineffektivitet inom tillhandahållandet av privata tjänster också på andra sätt än genom att själv vara tjänsteleverantör.

Landskapets vårdbolag skulle åtminstone i teorin kunna sträva efter att leverera kostnadseffektiv service i regionen och bolaget skulle inte behöva vara vinstdrivande, vilket ett privat bolag inte heller behöver vara (se Duggan 2000). Landskapets representanter i vårdbolagets styrelse skulle bland annat kunna se till den tillräckliga tillgången till eller kvaliteten på servicen, medan de professionella företagsledarna skulle ansvara för att verksamheten är kostnadseffektiv inom den fastställda ramen för tillgång och kvalitet (se Cambini m.fl. 2007).

Bolagiserad verksamhet i landskapet kan ändå i praktiken drabbas av samma ovan nämnda problem som all service i privat regi och offentlig regi riskerar (se OECD 2005), trots att problemen kan vara mindre omfattande än inom renodlat offentlig eller privat verksamhet (se Cambini m.fl. 2007). Effektiviseringsnyttan från bolagiseringen beror därför på hur bolagiseringen genomförs (se Preker och Harding 2003): hur stor del av överskottet kan landskapens vårdbolag använda för att utveckla sin verksamhet, vilket är deras ekonomiska ansvar för sina beslut och skulder och hur tydliga är de i målsättningen – samtidigt som de ändå ser till att tillhandahålla samhället tillräcklig service och kvalitet på en konkurrensorienterad marknad?

På kort sikt har bolagiseringen dessutom negativa effekter i form av kostnader på grund av ombildningen.

På grund av problemen och kostnaderna är det inte klart om bolagisering av landskapets social- och hälsovårdstjänster ska ge mer kostnadsfördelar än motsvarande icke bolagiserade tjänster i landskapets regi (se Preker och Harding 2003).

Med anledning av riskerna med landskapets ägarstyrning och dubbelrollen som beställare och utförare är det dessutom viktigt att landskapet och dess vårdbolag genom sin verksamhet inte förhindrar fungerande konkurrens inom regionen. Andra företag kan vara mindre benägna att komma in på området till exempel om landskapets vårdbolag med stöd från landskapet kan investera eller till och med gå med förlust med samhälleliga eller politiska mål som grund, eller om bolaget har någon annan betydande konkurrensfördel gentemot andra företag.

Dessa risker kan reduceras till exempel genom att landskapets vårdbolag är så likställt som möjligt med övriga företag eller att privata leverantörer får ordna servicen när det finns förutsättningar för en fungerande konkurrens. Risker kan också reduceras genom konkurrensmyndighetens övervakning av konkurrenspolitiken och marknadens funktion i landskapen.

Vid den fortsatta beredningen av valfrihetslagen bör en mer omfattande utvärdering av genomförandet av bolagiseringen och alternativa lösningar göras och fokus ska läggas vid transparensen i och tillsynen över verksamheten i landskapen och offentligt ägda bolag (se OECD 2005). Den offentliga debatten om bolagisering bör gå närmare in på problemen med att tillhandahålla offentlig service samt analysera hur väl bolagisering kan svara på dessa problem. Dessutom behövs det debatt om hur bolagisering kan bidra till att uppnå de bästa sidorna med tjänster som ordnas av privata leverantörer och offentliga leverantörer.

Källor:

Baldwin, R., Cave, M., Lodge, M., toim. (2010) The Oxford Handbook of Regulation.

Cambini, C., M. Piacenza, and D. Vannoni (2007) Restructuring Public Transit Systems: Evidence on Cost Properties from Medium and Large-Sized Companies. Review of Industrial Organization, Vol. 31(3), s. 183-203.

Dewenter, K., Malatesta, P. (2001) State-Owned and Privately Owned Firms: An Empirical Analysis of Profitability, Leverage, and Labor Intensity. American Economic Review, Vol. 91, s. 320-334.

Dranove, D. (2011) Chapter Ten – Health Care Markets, Regulators, and Certifiers. Handbook of Health Economics, Vol. 2, s. 639–690.

Duggan, M. (2000) Hospital Ownership and Public Medical Spending. The Quarterly Journal of Economics. Vol. 115, s. 1343-1373

Glied, S. (2000) Chapter 13 – Managed care. Handbook of Health Economics, Vol. 1, Part A, s. 707-754.

Megginson, W., Netter, J. (2001) From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization. Journal of Economic Literature, Vol. XXXIX, s. 321-389.

OECD (2015) OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition, OECD Publishing, Paris.

Preker, A. S., Harding, A. (2003) Innovations in Health Service Delivery: The Corporatization of Public Hospitals. Health, Nutrition, and Population;. Washington, DC: World Bank. © World Bank.

Shleifer, A. (1998) State versus private ownership, Journal of Economic Perspectives, Vol. 12, s. 133–150.

Shleifer, A, Vishny, R. (1994) Politicians and Firms, Quarterly Journal of Economics, Vol. 109, s. 995-1025.

Mika Kortelainen Tanja Saxell

Blog Offentliga tjänster och lokal offentlig ekonomi Pressmeddelande branschekonomi effektivitet i offentlig service hälso- och sjukvård hälsoekonomi konkurrenskraft konsekvensdömning av politiska åtgärder social- och hälsovårdtjänster valfrihet