Yhtiöittämisen vaikutukset ovat epäselviä ja riippuvat toteutuksesta
4.4.2017 Blogi Tanja Saxell, Mika Kortelainen, Antti Saastamoinen
Maakunta voi puuttua yksityistä palvelutuotantoa koskeviin ongelmiin myös muulla tavoin kuin vastaamalla itse palvelutuotannosta.
Kuva: Stuart Guest-Smith
Valmisteilla olevassa sote- ja maakuntauudistuksessa maakunnilla on velvollisuus perustaa sen omistuksessa oleva yhtiö tai muu yhteisö suoran valinnan palvelujen sekä maksu- ja asiakassetelillä annettavien sote-palvelujen tuotantoon.
Hallituksen vaatimus yhtiöittämisestä on ollut viime aikoina kiivaan julkisen keskustelun kohteena. Monissa kannanotoissa sote-palvelujen yhtiöittäminen ja markkinaehtoistuminen on nähty ennemminkin uhkina kuin mahdollisuuksina. Tutkimusten pohjalta kuitenkin tiedämme, että julkisten palveluiden yhtiöittämisestä voi aiheutua oikein toteutettuna myös yhteiskunnallisia hyötyjä mahdollisten haittojen (esim. kustannukset) lisäksi.
Maakunnan palveluntuotannon yhtiöittäminen on yksi välimuotoratkaisu maakunnan oman palvelun tuotannon ja yksityistämisen välillä. Yhtiöittäminen siirtäisi palveluiden tuotantoa koskevaa päätäntävaltaa maakunnalta yhtiön hallitukselle, joka voi koostua maakuntaa edustavien jäsenien lisäksi yksityistä sektoria edustavista yritysjohdon ammattilaisista. Maakunnalla säilyisi tällöin omistajaohjaus, mutta palvelun tuotantoa koskevia päätöksiä olisi mahdollista tehdä aikaisempaa joustavammin ja tehokkaammin (ks. Cambini ym., 2007). Joustavampaa ja itsenäisempää päätöksentekoa voi myös edistää maakunnan sote-palveluiden tilaamisen ja tuotannon eriyttäminen omiin organisaatioihin.
Yhtiöittämisen tavoitteena on varmistaa yhdenvertaiset toimintamahdollisuudet julkisomisteiselle ja yksityiselle markkinaehtoiselle tuotannolle kilpailuneutraliteetin nojalla. Lisäksi yhtiöittämisellä pyritään tehostamaan julkista palvelutuotantoa markkinaehtoistumisen kautta ja samanaikaisesti vähentämään puhtaasti yksityiseen palvelutuotantoon liittyviä riskejä maakunnan omistajaohjauksen kautta.
On paljon tutkimusnäyttöä siitä, että julkiset tuottajat toimivat usein tehottomammin, saavat alhaisempia voittoja ja ovat velkaantuneempia kuin saman toimialan yksityiset tuottajat (ks. Dewenter ja Malatesta, 2001, Megginson ja Netter, 2001). Tällainen tehottomuus voi aiheutua useista syistä: julkiset tuottajat voivat olla huonommin johdettuja esimerkiksi poliittisten sidonnaisuuksien ja paineiden vuoksi ja niiden tavoitteet voivat olla jossain määrin epäselvempiä ja vaihdella vaalikauden mukaan (ks. esim. Shleifer ja Vishny, 1994). Julkisilla tuottajilla voi lisäksi olla heikommat taloudelliset kannustimet toimintansa kehittämiseen, jos ne voivat saada tulonsiirtoja julkiselta sektorilta ja velkaantua yhteiskunnan kustannuksella (ns. pehmeä budjettirajoite, ks. Megginson ja Netter, 2001, Shleifer, 1998), tai toisaalta jos niiden mahdollisuudet käyttää ylijäämää toimintansa kehittämiseen ovat heikot (ks. Duggan, 2000).
Yksityisen palvelutuotannon riskit liittyvät puolestaan siihen, ettei kilpailu toimi aina yhteiskunnan kannalta halutulla tavalla.
Kilpailun toimimattomuus voi johtaa esimerkiksi siihen, että markkinat keskittyvät vain muutamalle isolle toimijalle ja palveluiden laatutaso on tarpeettoman huono. Tai siihen, että heikosti kannattaville maantieteellisille- tai hoitoalueille tulee vain vähän kilpailua ja tuottajat pyrkivät säästämään laadussa, kun taas kannattavilla alueilla voi olla laadun ylituotantoa. Tällaisissa tilanteissa on perusteltua, että julkinen sektori, eli käytännössä maakunta, puuttuu markkinoiden toimintaan (ks. Dranove, 2011, Baldwin ym., 2010, Glied, 2000, Duggan, 2000) joko tuottamalla palvelut itse, kuten maakunnan liikelaitos tekisi, tai esimerkiksi sääntelyn tai omistajaohjauksen kautta.
On siis tärkeä ymmärtää, että maakunta voi puuttua yksityistä palvelutuotantoa koskeviin ongelmiin tai tehottomuuksiin myös muulla tavoin kuin vastaamalla itse palvelutuotannosta.
Maakunnan sote-yhtiö voisi ainakin teoriassa tavoitella kustannustehokasta palvelutuotantoa alueellaan, eikä sen tarvitsisi olla voittoa tavoitteleva, kuten ei yksityisen yrityksenkään (ks. Duggan, 2000). Maakunnan edustajat sote-yhtiön hallituksessa voisivat esimerkiksi huolehtia riittävästä palveluiden saatavuudesta tai laatutasosta ja yritysjohdon ammattilaiset toiminnan kustannustehokkuudesta, annetulla saatavuus- tai laatutasolla (ks. Cambini ym. 2007).
Maakunnan yhtiöitettyä toimintaa voi kuitenkin käytännössä koskea samat, edellä mainitut ongelmat kuin yksityistä ja julkista palvelun tuotantoa yleensä (ks. OECD, 2005), vaikka ne saattavat olla mittakaavaltaan pienempiä kuin puhtaasti julkisessa tai yksityisessä tuotannossa (ks. Cambini ym. 2007). Yhtiöittämisen tehokkuushyödyt riippuvatkin siitä, kuinka yhtiöittäminen toteutetaan (ks. Preker ja Harding, 2003): missä määrin maakunnan sote-yhtiöt voivat käyttää ylijäämäänsä toimintansa kehittämiseen, kantavat taloudellisen vastuun päätöksistään ja veloistaan sekä ovat selkeitä tavoitteidensa suhteen - mutta kuitenkin huolehtivat yhteiskunnan kannalta riittävästä palveluiden saatavuudesta ja laadusta kilpailullisilla markkinoilla?
Yhtiöittämisen lyhyen aikavälin haittana ovat lisäksi hallintamuodon vaihdoksen aiheuttamat kustannukset.
Näiden ongelmien ja kustannusten vuoksi ei ole selvää, saavutettaisiinko maakunnan sote-palveluiden yhtiöittämisellä kustannuksiin nähden suurempia hyötyjä kuin maakunnan omalla, yhtiöittämättömällä sote-palveluiden tuotannolla (ks. Preker ja Harding, 2003).
Maakunnan omistajaohjaukseen liittyvien riskien ja tilaaja-tuottaja -kaksoisroolin vuoksi on lisäksi tärkeää, etteivät maakunta ja sen sote-yhtiö estä toiminnallaan toimivan kilpailun syntymistä alueellaan. Muiden yritysten halukkuutta tulla alalle voi vähentää esimerkiksi se, jos maakunnan sote-yhtiö voi maakunnalta saatujen tukien avulla tehdä investointeja tai jopa tappiota yhteiskunnallisiin tai poliittisiin tavoitteisiin nojaten, tai jos sillä on jokin muu merkittävä kilpailuetu muihin yrityksiin nähden.
Näitä riskejä voidaan vähentää esimerkiksi siten, että maakunnan sote-yhtiö on mahdollisimman tasavertaisessa asemassa muiden yritysten kanssa tai tuotanto jätetään yksityisille tuottajille silloin, kun toimivalle kilpailulle on edellytykset. Riskejä voidaan vähentää myös valvomalla kilpailupolitiikkaa ja markkinoiden toimivuutta maakunnissa kilpailuviranomaisen toimesta.
Valinnanvapauslain jatkovalmistelussa tulisi arvioida nykyistä enemmän yhtiöittämisen toteutusta ja vaihtoehtoja sekä kiinnittää huomioita maakuntien ja julkisomisteisten yhtiöiden toiminnan läpinäkyvyyteen ja valvontaan (ks. OECD, 2005). Yhtiöittämistä koskevassa julkisessa keskustelussa tulisi arvioida tarkemmin julkiseen palvelutuotantoon liittyviä ongelmia ja sitä, missä määrin yhtiöittämisellä voidaan niihin vastata. Keskustelua tarvitaan siitäkin, miten yhtiöittämisellä voitaisiin edesauttaa julkisen ja yksityisen tuotannon parhaiden puolien saavuttamista.
Lähteet:
Baldwin, R., Cave, M., Lodge, M., toim. (2010) The Oxford Handbook of Regulation.
Cambini, C., M. Piacenza, and D. Vannoni (2007) Restructuring Public Transit Systems: Evidence on Cost Properties from Medium and Large-Sized Companies. Review of Industrial Organization, Vol. 31(3), s. 183-203.
Dewenter, K., Malatesta, P. (2001) State-Owned and Privately Owned Firms: An Empirical Analysis of Profitability, Leverage, and Labor Intensity. American Economic Review, Vol. 91, s. 320-334.
Dranove, D. (2011) Chapter Ten – Health Care Markets, Regulators, and Certifiers. Handbook of Health Economics, Vol. 2, s. 639–690.
Duggan, M. (2000) Hospital Ownership and Public Medical Spending. The Quarterly Journal of Economics. Vol. 115, s. 1343-1373
Glied, S. (2000) Chapter 13 – Managed care. Handbook of Health Economics, Vol. 1, Part A, s. 707-754.
Megginson, W., Netter, J. (2001) From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization. Journal of Economic Literature, Vol. XXXIX, s. 321-389.
OECD (2015) OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition, OECD Publishing, Paris.
Preker, A. S., Harding, A. (2003) Innovations in Health Service Delivery: The Corporatization of Public Hospitals. Health, Nutrition, and Population;. Washington, DC: World Bank. © World Bank.
Shleifer, A. (1998) State versus private ownership, Journal of Economic Perspectives, Vol. 12, s. 133–150.
Shleifer, A, Vishny, R. (1994) Politicians and Firms, Quarterly Journal of Economics, Vol. 109, s. 995-1025.
Mika Kortelainen
Tanja Saxell
Blogi
Julkiset palvelut ja paikallinen julkistalous
Tiedote
julkisten palveluiden tehokkuus
kilpailu
politiikkatoimien vaikutusten arviointi
sosiaali- ja terveyspalvelut
terveydenhuolto
terveystaloustiede
toimialan taloustiede
valinnanvapaus
