Suomen julkisten hankintojen kansallinen strategialuonnos
VATT:n lausunto valtiovarainministeriölle
Lausunnon diaarinumero: VATT/214/07.01/2020
Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/10478/2019 ja VM089:00/2019
Suomen julkisten hankintojen kansallisen strategian luonnoksessa on paljon hyvä tavoitteita ja ehdotuksia. Esimerkiksi panostukset datan tehokkaaseen hyödyntämiseen sekä koulutukseen ovat varmasti kannattavia. Nostamme tässä lausunnossa kuitenkin esiin muutamia puutteita, joita lisätessä ja täsmentäessä strategia paranisi entisestään.
Tärkein havaintomme on seuraava: Hankintojen strategiseen johtamisessa ensisijaisen tärkeä kysymys on se, milloin tulee hankkia jotain tuotetta tai palvelua, milloin tuottaa itse ja milloin jättää markkinoiden tuotettavaksi. Nyt tämä keskeinen päätös ei nouse strategiassa esille. Hankittavan tavaran tai palvelun luonne vaikuttaa olennaisesti siihen, mikä päätös on optimaalinen. Esimerkiksi Tukiainen ja Meriläinen (2019) näyttävät, että hankinta toimii vapaita markkinoita paremmin jätekuljetusmarkkinoilla. Toisaalta taas jollain toisella alalla hankinta voi olla täysin väärä tapa hankkia tavaraa tai palvelua.
Strategiassa ei ole tunnistettu tuoreen tutkimuksen (esim. Jääskeläinen ja Tukiainen 2019 ja Halonen ja Tukiainen 2019) osoittamia merkittäviä kilpailuun liittyviä ongelmia. Kilpailun puute on jopa patologinen, koska yli puolessa hankintoja vain joko nolla, yksi tai kaksi tarjoajaa. Kyse on toisin sanoen siitä, että moniin julkisiin hankintoihin osallistuu aivan liian vähän tarjoajia, jotta tehokasta kilpailua voisi syntyä. Näiden ongelmien onnistunut ratkominen avaisi merkittäviä mahdollisuuksia. Jos oletetaan, että hankintojen kokonaisarvo on noin 40 miljardia euroa, ja Jääskeläisen ja Tukiaisen arvion mukaan yksi lisätarjoaja tuo noin 5% säästöt, julkinen sektori säästäisi 2 miljardia euroa ilman että laatu kärsisi, jos jokaiseen hankintaan saataisiin yksi lisätarjoaja. Julkisten hankintojen kytkeminen tehokkaaseen kilpailunvalvontaan painottamisen arvoinen seikka.
Tähän liittyen strategiassa on puutteita ja jopa riskejä. Hankinnan ensisijainen tavoite on hankkia sopivaa laatua mahdollisimman pienin kustannuksin. Toissijaisten tavoitteiden pitäisi olla alisteisia tälle tavoitteelle. Monet toissijaiset tavoitteet voivat olla jopa ristiriidassa tämän tavoitteen kanssa, koska ne voivat vähentää yritysten halua ja mahdollisuuksia ottaa osaa hankintoihin (Halonen ja Tukiainen 2019 ja Lundberg et al. 2016). Tämä ymmärrettävästi heikentää jo valmiiksi puutteellista kilpailua.
Otetaan esimerkiksi ympäristötavoitteet. On selvää, että haluamme vähentää hiilipäästöjä. Vaikuttaa kuitenkin epätodennäköiseltä, että julkiset hankinnat olisivat erityisen tehokas instrumentti tämän ongelman ratkaisemiseksi. Päätavoitteen saavuttamisen näkökulmasta on riskialtista, jos hankinnoille asetetaan tiukempia ympäristönormeja kuin muulle liiketoiminnalle, koska se voisi tehdä hankinnat tarjoajille entistä vähemmän houkutteleviksi. Tiukkojen, mutta yhtäläisten normien tulee koskea kaikkea liiketoimintaa, ei vain hankintaa. Sama logiikka pätee vaikkapa työllisyystavoitteisiin. Hankintojen tehtävä ei ole työllistää, vaan päinvastoin olla tehokkaita. Jos palvelua tehdään tehokkaasti, voidaan sitä tarjota kansalaisille samalla kustannuksella enemmän. Optimaalinen myönteinen työllisyysvaikutus tulee siis tehokkaasti tuotetuista suuremmista määristä, ei tehottomasti tuotetuista pienistä määristä.
Yleinen periaate toimivassa julkisessa politiikassa ja sääntelyssä on, että yhtä tavoitetta kohden on yksi toimenpide. Jos on monta tavoitetta, tulee olla monta toimenpidettä ja niiden tulee olla keskenään riippumattomia tai vähintäänkin keskenään ristiriidattomia. Katsomme, että toissijaisten tavoitteiden asettaminen hankinnoille on lähes väistämättä ristiriidassa niiden päätavoitteen kanssa, eli miten hankkia laadukasta palvelua edullisesti. On siis tehokkaampaa saada sekä primääritavoite että ympäristötavoite tehokkaan hankinnan ja päästöjen vähentämiseen tähtäävän muun sääntelyn yhdistelmällä kuin hankintojen sääntöjä muokkaamalla. Samoin on tehokkaampaa taata vaikeasti työllistettävien työllistyminen esimerkiksi tehokkaasti toimivan palkkatuen ja tehokkaan hankinnan yhdistelmällä kuin kuormittamalla hankintoja lisäsäännöillä ja ehdoilla. Korostamme sitä, että toissijaisten tavoitteiden asettamisella voi olla vaikeasti havaittava mutta aito yhteiskunnallinen kustannus eli entisestään heikentynyt kilpailu hankinnoissa.
Strategia ei juurikaan mainitse teemoihin liittyvää tutkimuskirjallisuutta. Esimerkiksi Sofia Lundberg on tutkinut paljon ympäristövaikutukseen tähtääviä hankintoja Ruotsissa (esim. Lundberg et al. 2016). Myös muihin teemoihin löytyy kirjallisuutta.
Datan tehokkaan hyödyntämisen mahdollisuudet voisivat olla vielä kirkkaammin strategiassa esillä. Datan hyödyntäminen on todennäköisesti tehokkaampaa, jos tietokantoja kerätään, hallinnoidaan ja analysoidaan jonkun keskitetyn vastuutahon toimesta. Aineiston hallinnan organisoitumistapaa olisi perusteltua korostaa ja pohtia strategiassa.
Strategiassa tulisi korostaa myös pilotoinnin ja etenkin laadukkaan datapohjaisen tutkimuksen ja esimerkiksi satunnaistettujen koeasetelmien tärkeyttä hankintoihin liittyvien toimenpiteiden ja sääntelyn toimivuuden arvioinnissa. Ennen kuin esimerkiksi asetetaan tavoite siitä, että innovaatiohankintoja olisi 10% hankinnoista
tai tiukennetaan ympäristökriteerejä, tulee laadukkaasti tehtyjen kokeilujen avulla arvioida tällaisten toimenpiteiden vaikutukset. Toimenpiteiden laadukas arviointi edellyttää korkeatasoista, monitieteistä ja riittävästi rahoitettua tutkimustoimintaa.
Kuten yllä olevasta on jo käynyt ilmi, tehokkaat julkiset hankinnat ovat mahdollisia vain, jos niitä toteutetaan ympäristössä, jossa muut politiikkatoimet ovat myös hyvin suunniteltuja ja toteutettuja. Eri politiikkalohkojen komplementaarisuus eli se, että ne ovat toisiaan täydentäviä, on syytä pitää mielessä julkisia hankintoja kehitettäessä.
Kirsi-Maria Halonen
Dosentti, yliopistonlehtori, oikeustieteiden tiedekunta, Lapin yliopisto
Ari Hyytinen
Professori, Hanken ja Helsinki GSE
Oskari Nokso-Koivisto
Toiminnanjohtaja, Aalto Economic Institute, Aalto yliopisto
Otto Toivanen
Professori, Taloustieteen laitos, Aalto yliopisto ja Helsinki GSE
Janne Tukiainen
Professori, Taloustieteen laitos, Turun yliopiston
Johtava tutkija, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
Yhteydenotot: [email protected]
__________
Lähteet
Halonen, Kirsi-Maria; Tukiainen, Janne (2020). Competition and Litigation in Swedish Public Procurement. Uppdragsforskningrapport 2020:1. Swedish Competition Authority.
Jääskeläinen, Jan; Tukiainen, Janne (2019). Anatomy of Public Procurement. VATT Working Papers 118.
Lundberg, Sofia; Marklund, Per-Olov; Strömbäck, Elon (2016). Is Environmental Policy by Public Procurement Effective? Public Finance Review 44, 478-499.
Meriläinen, Jaakko; Tukiainen, Janne (2019). Public Procurement versus Laissez-faire: Evidence from
Household Waste Collection. CESifo Economic Studies 65, 446–463.
Janne Tukiainen
Lausunnot
