Riskienhallinnan käsikirja valtionhallinnon toimijoille
Lausunto valtiovarainministeriölle
Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/12953/2023
Lausunnon diaarinumero: VATT/199/00.02/2023
Lausunnonantajan lausunto
Yleistä: Käsikirjan tavoite, selkeys, käyttökelpoisuus
Käsikirjan tavoitteina on kirkastaa riskienhallinnan roolia, tukea riskienhallinnan järjestämistä, helpottaa organisointia ja viestintää sekä tukea poikkihallinnollista yhteistyötä.
Suurin osa käsikirjasta keskittyy näistä vain ensimmäiseen, eli riskienhallinnan roolin kirkastamiseen ja yleiseen keskusteluun siitä mitä riskienhallinta on ja mitä se on periaatetasolla valtionhallinnossa. Kyseessä on myös korkean tason kuvaus siitä miten joissakin valtionhallinnon organisaatioissa riskinhallintaa on toteutettu. Jos odotuksena on ollut, että käsikirja antaisi konkreettisesta ohjeistusta siitä miten riskien hallinta eri toiminnan osa-alueilla tulisi järjestää ja mitä ja miten (kaikille) yhteisiä työkaluja tulisi käyttää, käsikirja ei anna vastausta näihin odotuksiin.
Eri riskienhallinnan vaiheisiin listataan työkaluja ja niitä joiltakin osin avataan - esimerkiksi s. 55 mainitsee erilaiset tarkistuslistat ja kertoo mm. indikaattoreista. Ilahduttavasti mukana on myös joitakin esimerkkejä mm. riskimatriisista. Olisi hyvä olla lisänä lyhyt case siitä miten ko. työkalua hyväksikäyttämällä joku käytännön riskienhallintatehtävä ratkaistaan. Tällaisia caseja olisi syytä olla kokonaisvaltaisesti (esimerkiksi liitteinä) jotta käyttäjät voisivat rakentaa käsikirjan avulla itselleen riskienhallinnan kokonaisuuden.
Olisi syytä kuvata mitä esimerkiksi virastotasoista riskienhallintaa pitäisi vähintään olla käytännössä, eli laittaa säädöspohjan luurangon ympärille lihaa ja listata ja esitellä vähimmäistason työkalut ja tarjota näiden toteuttamiseen tarvittavat "pohjat", esimerkiksi juuri yllä mainituilla caseilla. Tehokkuussyistä olisi valtionhallinnossa tärkeää toteuttaa standardeja toimintatapoja läpi hallinnon, jotta jokainen virasto tai muu toimija ei itsenäisesti joutuisi tekemään kaikkia työkaluja ja niihin liittyviä päätöksiä itselleen tyhjästä lähtien, ei käsikirjasta ole tällaiseen standardointiin juurikaan apua.
Jää hieman epäselväksi, että kenelle teos on tarkoitettu, sillä teksti on erittäin yleisellä tasolla. Voisikin olla perusteltua muuttaa dokumentin nimi muotoon "Johdanto valtionhallinnon toimijoiden riskienhallintaan". Olisi mahdollista ajatella, että dokumenttiin liitetään laajahko liitteistö, jossa esim. virastotason riskienhallinnan minimikehikkoon vaadittavat työkalut on esitelty ja vastaavat ovat ladattavissa verkossa kaikille käyttöön - tällöin käsikirja "nimi" olisi perusteltu.
Luku 3: Viitekehys
-
Luku 4: Riskienhallinta valtionhallinnossa
Erillishuomioita kohtaan 4.2.3.
Taloudellisesti merkittävien päätösten vaikuuttavuusarviointiin tulisi sisällyttää skenario-analyysiä siitä miten päätöksen vaikutukset toteutuvat erilaisissa tulevaisuuksissa. Tällä tarkoitetaan sitä, että esitetään vähintään kolme skenariota, joista äärimmäisten välissä suurin osa mahdollista toteumista on, eli kuvataan miten käy ns. "hyvässä" tulevaisuudessa, odotettavassa tulevaisuudessa (best guess) ja miten käy "huonossa" tulevaisuudessa. Erona siihen, että esitetään vain yhteen tulevaisuuden arvioon sitoutuva näkemys, eli tyypillisesti "best guess" on se, että rehellisesti näytetään analyysin taustalla oleva epävarmuus.
Päätöksentekijöille olisi siis syytä näyttää mahdollisuuksien "kirjo" pikemminkin kuin kuvata tulevaisuutta pistemäisesti, yhdellä luvulla (joka kuvaa vain yhtä mahdollista tulemaa).
Mikäli mahdollista olisi käytettävä lukujen lisäksi myös graafista ilmaisua (kuvaajia, jakaumia) jotka havainnollistavat selvästi päätöksen vaikutusten epävarmuuden (ja arvioiden epätarkkuuden). Vain näyttämällä epävarmuus avoimesti voivat päätöksentekijät tehdä päätöksiä, jotka mahdollistavat heidän riskinsietokykynsä mukaisen toiminnan. Pistemäiset arviot eivät kuvasta lainkaan arvioon liittyvää epävarmuutta (eli epätarkkuuden aiheuttamaa riskiä) ja kun käytetään pistemäisiä arvioita on riski siitä, että erityisesti tulevaisuuteen suuntautuvien päätösten epävarmuus unohtuu tai jää kokonaan huomioimatta. Yksi mahdollisuus on käyttää simulaatiomallinnusta ja simulaation tulosten tutkimista inferenssi-tyyppisesti, eli pohtimalla, että minkälaiset lähtökohdat (syötteet) ovat "keskimäärin" johtaneet mihinkin lopputulemiin.
Yksi taloudellisen päätöksenteon prosessuaalisen riskienhallinnan merkittävä tekijä on monialaisten asiantuntijoiden osallistuminen päätösten valmisteluun. Eri alojen asiantuntijan osaamispohja perustuu erilaisille näkökulmille taloudesta ja taloudellisesta toiminnasta. Nyky-yhteiskunnassa merkittäviä asioita ovat mm. tietojärjestelmiin liittyvät asiat ja digitalisaatio, joiden huomioiminen päätöksissä on merkittävää riskien kannalta. Digikompassin valmistelun yhteydessä huomioitiin, että Tanskassa digisiirtymä tarkoittaa päätösvalmistelussa sitä, että digitaalisuus ja sitä kautta tehokkuuden painottaminen otetaan huomioon kaiken lainsäädännön valmistelussa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kun päätöksiä tehdään, on pyritävä pelaamaan pois se riski, että päätökset ovat "vanhanaikaisia" eivätkä perustu uusimmalle osaamiselle järjestää toimintaa tehokkaasti.
Taloudellisen päätöksenteon, joka tähtää uudistamiseen tai johonkin selkeään lopputulemaan, pitää liittää selkeä tavoite sekä tavoitteen toteutumisen seurantaa tukeva mittaristo.
Pitäisi siis pystyä tarkahkosti määrittelemään mikä on onnistunut lopputulos ja pystyä kuvaamaan tarkasti määritelty ja tietopohjainen (tiedetään mitä tietoa tarvitaan ja miten sitä kerätään / mistä se saadaan) mittari, jota seuraamalla voidaan todeta miten päätös vaikuttaa ja ollaanko onnistuttu vai ei.
Tietoperusteinen päätöksenteko tulisi perustua mahdollisimman tuoreelle tiedolle, eli silloin kun päätöksiä valmistellaan olisi syytä käyttää uusinta tietoa; vanhan tiedon käyttö on riskitekijä, sillä tilanteet muuttuvat ja vanha tieto ei välttämättä kuvasta parhaalla mahdollisella tavalla päätöksentekotilannetta. Isossa kuvassa onkin tärkeää, että uusin kerätty tieto saatetaan saataville, kun päätöksentekoa tehdään. Asia ei ole sinänsä riskikäsikirjan sisältöä, vaan taustalla vaikuttava isompi muutoksen tarpeellinen suunta.
Riskienhallinnallisesti merkittävä tapa toimia, joka olisi järkevää ottaa mukaan riskienhallinnan käsikirjaan, on toimia pilottimaisesti, toisin sanoen tehdä päätöksiä siten, että päätöksillä ei riskeerata "kaikkea" kerralla, vaan toimenpiteitä tehdään vaiheissa, eli päätöksen voimassaolo rajataan ajallisesti tai alueellisesti ja tarkastellaan päätöksen vaikutuksia ennen kuin voimassaoloaikaa jatketaan tai päätöksen vaikutusaluetta laajennetaan koskemaan suurempia alueita. Tällaisia pilottiprojekteja on käytetty aiemmin mm. perustulokokeilussa ja nyttemmin mm. kaksi-vuotisen esikoulun kokeilussa. Liiketoiminnallisin perustein toimivat yritykset mm. lääketeollisuus nojaa tutkimus ja kehitystoimintansa vaihestetun tutkimuksen malleihin - asia ei siis ole uusi, vaan käytännössä koeteltu ja sen ulottaminen vahvasti valtionhallintoon olisi järkevää. Pilottiprojekteilla kerätään sekä tietoa että kartutetaan osaamista. Lisäksi on mahdollista toteuttaa useita pilotteja yhtä aikaisesti erilaisilla sisällöillä / toimintatavoilla, jotta voidaan valita paras koetelluista toimintatavoista. Kun pilotit koskettavat kansalaisia on kyseessä "yhteiskunnallinen koeasetelma" ja on syytä olla varovainen sen suhteen, ettei kansalaisten oikeudet vaarannu - toisaalta vaakakupissa on mahdollisuus saavuttaa relevanttia päätöksiin voimakkaasti vaikuttavaa tietoa ilman sitoutumista ja potentiaalisesti erittäin suuria kustannuksia. Taloustieteessä keskustellaan juurikin yhteiskunnallisista kokeista, liiketaloustieteissä reaalioptioista ja niiden testaamisesta.
Eräiden maiden puolustusvoimissa käytetään ns. devils advocate menettelyä, jossa tärkeiden päätösten suunnittelussa on mukana henkilö, jonka tehtävä on esittää eriäviä mielipiteitä ja tuoda vaihtoehtoisia toimintatapoja esille. Tarkoituksena on estää ns. groupthink ilmiötä, eli päätöksen valmistelijoiden ryhmäytymisen kautta tapahtuvaa ajattelun konvergenssia, jolla voi olla päätösehdotusten laatua heikettävä vaikutus. Erityistä merkitystä groupthinkin vähentämisellä on silloin, kun kysymys on yhteiskunnan kannalta merkittävän kalliiden "suuntaa" luovien päätösten tekemisestä, joilla paalutetaan menoja pitkiksi ajoiksi ja joiden epäonnistuminen (eli väärien päätösten tekeminen) voi johtaa huonoihin lopputulemiin. Esimerkkinä voidaan antaa mm. start-up yrityksissä silloin tällöin tehty liian nopean kasvun virhe ilman riittäviä käyttöpääomia; lupaavat yritykset epäonnistuvat, koska muutos on liian nopeaa eikä pystytä ylläpitämään suuren muutoksen kustannuksia ja yritys ajautuu selvitystilaan. Esimerkkiä voidaan peilata kriittisesti mm. energiamarkkinoiden kehitykseen viimeaikoina ja pohtia miten suuria järjestelmätason riskejä on luotu kategorisilla päätöksillä.
Luku on erittäin ylätason keskustelua sisältävä ja hyötyisi tarkennuksista.
Kaksivuotisen esiopetuksen kokeilun väliraportti
Kozlova, M., Collan, M. and Luukka, P., 2016. Simulation decomposition: New approach for better simulation analysis of multi-variable investment projects. Fuzzy Economic Review, 21, 2, p.3.
Luku 5: Riskienhallinnan suunnittelu
-
Luku 6: Riskienhallinnan toteuttaminen
-
Luku 7: Arviointi ja jatkuva parantaminen
-
Liitteet
-
Collan Mikael
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
