Vastaus pyyntöön koskien toimenpide-ehdotuksia julkisen talouden tasapainottamiseksi ja pitkään jatkuneen velkaantumiskehityksen taittamiseksi (Valtiovarainministeriö)
1.2.2023 Mikael Collan, Seppo Kari
Lausunto valtiovarainministeriölle
Lausunnon diaarinumero: VATT/487/07.01/2022
Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/27190/2022
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus pahoittelee tämän vastauksen viipymistä. Vastaukseen on kerätty pohdintaa ja mahdollisia havaittuja toimenpiteitä talouden tasapainottamiseksi. Mukana on niin julkisia (valtion) kuluja vähentäviä toimenpiteitä kuin tuottoja lisääviäkin toimenpiteitä. Dokumentissa on mukana myös mahdollisia politiikkamuutoksia, joilla on vaikutuksia julkiseen talouteen sekä viittauksia sääntelyn muutoksiin, joilla on mahdollisia positiivisia julkistaloudellisia vaikutuksia. Pohditut ja esitellyt mahdolliset toimenpiteet eivät yhdessä muodosta kokonaisuutta, vaan ne esitellään erillisinä pistemäisinä mahdollisina toimenpiteinä, joita voidaan harkita talouden tasapainottamiseksi.
Keskusteltujen politiikkamuutosten vaikutusarviointia ei ole suoritettu. Silloin kun mahdollisia rahamääräisiä vaikutuksia on esitetty, ne ovat arvioita, eivätkä perustu perusteelliseen analyysiin. Mahdolliset toimenpiteet on ryhmitelty ja esitetään seuraavassa.
1. Hyvinvointialueiden tiukka kulukuri ja vahvat tehostamistoimet
Hyvinvointialueet ovat uusi osa valtion budjettia ja kokonaisuutena katsottuna hyvinvointialueiden kokonaisvaikutus talousarvion loppusummaan nähden on merkittävä. Siksi hyvinvointialueiden kustannusten pitäminen kurissa on merkittävä talousarvion loppusummaan vaikuttava tekijä. Hyvinvointialueuudistus sijoittuu aikaan, jona maan väestöpyramidi johtaa vääjäämättömästi siihen, että SoTe kustannukset nousevat väestön vanhenemisen johdosta ja ilman toiminnan tehostamista ja julkisin varoin kustannettavien toimintojen priorisointia eivät resurssit todennäköisesti tule riittämään. Tilanne siis on se, että muutoksen tekeminen verrattuna nykytilaan on välttämätöntä.
Kustannusten hillitseminen edellyttää ensisijaisesti sitä, että valtio sitoutuu siihen, että hyvinvointialueille allokoidun rahoituksen tulee riittää toiminnan pyörittämiseksi, eli hyvinvointialueille ei annettaisi ylimääräistä rahoitusta, vaan hyvinvointialueet velvoitetaan tehostamaan toimintaansa siten, että niille allokoitu rahoitus riittää toiminnan pyörittämiseen. Toisaalta hyvinvointialueiden näkemyksiä liittyen siihen, että mitä lainsäädännöllisiä ja muita velvoitteita täytyy muuttaa tai poistaa, jotta kustannussäästöt voidaan toteuttaa ja jotta ne onnistuvat, on tärkeää pyytää, kuunnella ja toteuttaa. Kyseessä on kulujarru, jonka vaikutus on kulutasoa säilyttävä ja vähentävä.
Hyvinvointialueiden toiminnan tehostamistoimiin liittyy siis merkittävänä tekijänä tarvittavia säädösmuutoksia, jotka toisaalta mahdollistavat säästötoimenpiteet (normien purku) ja osittain ohjaavat hyvinvointialueita tekemään kustannustehokkuutta lisääviä toimia (insentiivit).
Kirjallisuudessa on keskusteltu SoTe menojen kasvun hillitsemisestä muuttamalla verotusjärjestelmää siten, että menosäästöihin kannustettaisiin asettamalla maakuntavero. Tällöin kulut ja verokertymä kohtaisivat samalla alueella mikä olisi omiaan insentivoimaan menojen hillitsemistä. Alueilla, joilla kulut ovat muista kuin kustannustehokkuuden puutteesta johtuen korkeat saattaisivat kuitenkin joutua eriarvoiseen asemaan verrattuna muihin alueisiin, mikäli jonkinlaista alueiden välistä kompensointimekanismia ei olisi olemassa. Liite 1 käsittelee lyhyesti mm. maakuntaveroa.
1.1. Toiminnan järjestäminen tehokkaasti
Merkittävää hyvinvointialueiden toiminnallisen tehokkuuden ja kustannusten kurissapitämisen kannalta on toiminnan järjestämisen tehokkuuden kehittäminen monilla eri keinoilla. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että lisäämällä hyvinvointialueiden rahoitusta ilman voimakkaita kehittämistoimia tehokkuuden lisäämiseksi ei ole kestävä ratkaisu. Yksi tapa parantaa hyvinvointialueiden päätöksentekoa ja resurssien tehokasta allokaatiota on pyrkiä mahdollisimman tietoperustaiseen päätöksentekoon kustannusten allokoinnissa ja resurssien käytössä. Tähän liittyy mm. sen tietopohjainen selvittäminen, että mitkä asiakaskohortit luovat suurimman osan kustannuksista ja miten näitä asiakaskohortteja tulisi palvella mahdollisimman kustannustehokkaasti. Lisäksi kyseisten kalliiden kohorttien palvelutarpeiden ennakointi ja korkeita kustannuksia ehkäisevä aikainen puuttuminen olisi pyrittävä järjestämään tehokkaasti. Tehokas ja ennakoiva hoitoon ohjaaminen on mahdollisesti tehokas tapa hyödyntää tietopohjaa kustannusten säästämiseksi.
Onnistunut ja avoin kilpailuttaminen on olennainen osa kustannustehokasta toiminnan järjestämistä. Hankintatoimen tehokkuutta tulisi valvoa ja varmistaa, että hankinnat tehdään siten, että kokonaistaloudellisia säästöjä syntyy. Myös kuluttaan valinnanvapauden laaja ylläpitäminen yli hyvinvointialuerajojen olisi omiaan luomaan kilpailua palvelujen tuottajien välillä (Kts. Liite 1)
Olisi syytä harkita kilpailuttamisen levittämistä mahdollisimman laajalle eikä myöskään ottaa olemassa olevia rakenteita annettuna, vaan lähtökohtaisesti ajatuksena voisi olla, että hyvinvointialueet kilpailuttavat siirtymäajan aikana kaiken sellaisen toimintansa, jonka ei voida katsoa olevan viranomaistoimintaa ja kilpailutus toteutetaan siten, että julkinen toimija (julkisesti järjestetty palveluiden tarjoaminen) asetetaan samaan tarjouskilpailuun yksityisen toimijan kanssa siten, että julkinen toimija on velvoitettu käyttämään kilpailussa avointa kustannusrakennetta (kaikki toiminnan kustannukset on jyvitettävä kilpailutukseen). Tarkoituksena on siis ulottaa kilpailutus myös kokonaisten palvelukokonaisuuksien järjestämiseen ja organisoimiseen.
Julkiselta sektorilta osittain ostettavat (osittain korvattavat) palvelut vähentävät julkisen sektorin palvelutuotannon tarvetta ja näin vähentävät mm. palveluihin syntyviä jonoja. Mikäli yksityisen sektorin palveluihin (erityisesti hoivapalveluihin) asetetaan liian kireitä normeja, eli määritellään minimivelvoitteita mm. henkilöstömääriin, luodaan tilanne, jossa insentiivi tehostaa toimintaa mahdollisesti katoaa. Käytännössä se mitä voi tapahtua on, että toiminta muuttuu kannattamattomaksi ilman voimakkaita yksityisiä palveluja ostavia yksilöitä koskettavia hinnankorotuksia ja näin markkinoilta poistuu palveluvolyymiä. Kaikki poistuneen volyymin kautta osittain tai kokonaan yksityisenä kulutuksena ostettu palvelu siirtyy julkisen palvelutuotannon hoidettavaksi, koska ei ole nähtävissä, että itse palvelukysyntä lakkaa. Näin ollen julkisen palvelun kysyntä kasvaa ja mikäli siihen halutaan vastata, tarkoittaa tämä kustannusten nousua. Tässä viitataan erityisesti ns. ”hoitajamitoitukseen”, joka on normi, joka määrittelee ja sitoo hoivapalveluiden tuottamisen kustannukset tietylle tasolle, ainakin työvoimakustannusten osalta. Olisi syytä siirtyä normeeratusta suunnitelmataloudesta markkinataloudelliseen ajatteluun, jossa palvelutuotteita tuotetaan tehokkaimmalla mahdollisella tavalla määritetyn laatutason mukaisesti ilman palvelujen tuottamiseen käytetyn työvoiman (ja työvoimakustannuksen) etukäteistä normittamista osana palvelun tuottamisen lainmukaisuuden määrittelyä.
1.2. Hankinnat
Ns. in-house yhtiöihin, eli hyvinvointialueiden yhdessä tai erikseen omistamien yhtiöiden käyttäminen palveluiden ja tuotteiden tuottajina ja kilpailuttajina on ongelmallista, sillä yhtiöihin ei kaikilta osin sovelleta samaa lainsäädäntöä kuin hyvinvointialueisiin muuten. Potentiaaliset ongelmat liittyvät mm. kilpailutukseen, kilpailutuksen ketjuttamiseen, läpinäkyvyyteen ja kustannuksiin. Kulujen karsimiseksi, toiminnan selkeyttämiseksi ja kilpailutilanteen avaamiseksi voidaan hyvinvointialueet velvoittaa laittamaan myyntiin omistamiansa in-house yhtiötä. Myyntiin laittaminen voisi koskea mm. IT palveluyhtiötä, joihin on sitoutunut paljon pääomia ja jotka hallinnoivat pitkiäkin (ja arvokkaita) sopimuksia. In-house yhtiöiden osalta on huomattava, että ne ovat julkisuuslain ja hankintalainkin osalta ainakin osittain erikoisessa asemassa, koska ne ovat julkisen toimijan täysin tai osittain omistamia osakeyhtiöitä, mutta niitä eivät koske julkista toimijaa koskettavat julkisuuslain periaatteet ainakaan suoraan, eikä ole selvää, että julkisyhteisöjä suoraan koskevat hankintalain pykälät toteutuvat lain hengen mukaisesti kaikissa tapauksissa ”automaattisesti”. Julkisten hankintojen kustannustehokkuudesta on ollut viimeaikoinakin paljon keskustelua ja viitteitä siitä, että julkiset hankinnat eivät aina ole tehokkaita löytyy.
Voidaan esittää arvio, että in-house IT-yhtiöiden myynnistä olisi saatavissa jopa 1,5 miljardin euron kertaluonteinen myyntihinta, joka jäisi hyvinvointialueille käyttöön ja hyvinvointialueet voivat käyttää rahaa toimintansa tehostamiseen.
1.3. Lääkekorvaukset
Lääkekorvausten kokonaismäärää ja korvausten määrän kasvua voidaan hillitä. Mahdollisia toimenpiteitä ovat mm. erilaiset sääntelytoimet ja hinnoittelumekanismien muutokset. Liitteessä 1 käydään läpi lääkekorvauksia tarkemmin.
2. Työttömyysturva ja eläkkeet
Sosiaaliturvaa on useamman laista, kustannusvaikutuksiltaan suurimpana ovat vanhuuteen liittyvät sosiaaliturvan muodot, toiseksi suurimpana sairauteen ja terveyteen liittyvät. Sairauteen ja terveyteen liittyvän sosiaaliturvan kustannusten osalta ei tässä käydä keskustelua, sitä vastoin työttömyysturvaan ja eläketurvaan liittyvää keskustelua käydään.
Olisi mahdollista tarkastella sosiaaliturvan mm. työttömyysturvan korotuksia sääteleviä mekanismeja. Tässä viitataan sosiaaliturvan indeksikorotuksiin ja mm. siihen mihin indekseihin työttömyysturvan korotukset on sidottu. Mikäli sosiaaliturvan sitomista indeksiin katsotaan kestävän taloudenpidon kannalta, on epäilemättä siten, että kun/jos talouden kasvu ja/tai veronmaksajain ansainnan kasvu on hitaampaa kuin tulonsiirtojen kasvu, kapenee työllä ansaitun ja sosiaaliturvan kautta saadun rahamäärän ero ja samalla näiden välinen ”kestävyyskuilu” levenee ja luo lisää eriarvoisuutta maksajien ja tulonsiirtojen saajien välillä. Vaikka tyypillisesti tämän suuntainen kehitys olisi omiaan pienentämään tuloeroja voidaan todeta tällaisen kehityksen luovan negatiivisen kannustimen työhön osallistumiseen. Voidaan esittää esimerkiksi argumentti sen puolesta, että työttömyysturva tulisi sitoa palkka- ja elinkustannusindeksiin siten, että sosiaaliturva nousee korkeintaan yhtä paljon kuin edellä mainituista indekseistä vähemmän noussut. Tämä asettaisi palkansaajat ja sosiaaliturvaa nauttivat yhdenvertaisempaan asemaan keskenään ja olisi omiaan vääristämään työnteon kannustimia nykyistä vähemmän. Muutoksella olisi myös alentavia vaikutuksia liittyen tulonsiirtojen kustannuksiin suhteessa palkkatuloista saatuihin veroihin, mikä tarkoittaisi neutraalia tai positiivista kehitystä talousarviota ajatellen. Vaikutus olisi riippuvainen eri indeksien kasvunopeudesta ja niiden välisestä erosta.
On myös mahdollista jäädyttää indeksi, eli jättää korottamatta työttömyysturvaa elinkustannusten kasvaessa. Tällaisissa malleissa jäädytys voidaan tehdä koko työttömyysturvan osalta tai indeksiin sidonnaisuus voidaan rakentaa siten, että osa (perus/pohja-osa) sidotaan indeksiin ja osaa ei; vastaava voidaan toteuttaa myös leikatulla indeksillä, eli korotukset ovat vain päätetty prosentti indeksin noususta.
Ansioturvan heikennysten tiedetään lyhentävän työttömyysjaksoja. Näin ollen voidaan ajatella, että säästämällä ansioturvasta voitaisiin saada aikaan positiivinen efekti. Täytyy kuitenkin muistaa, että kolikon toisellakin puolella on tekijöitä, mm. kohtaanto-ongelma, joka negatiivisena toteutuessaan tarkoittaa työvoiman allokoitumista tehtäviin, jotka eivät täysimääräisesti hyödynnä osaamista ja näin syntyy yhteiskuntatappio. Tämäkin huomioon ottaen voidaan todeta, että ”jos julkista taloutta halutaan vahvistaa ja työllisyyttä edistää työttömyysturvaa leikkaamalla, olisi syytä kohdistaa toimet ansioturvaan” (kts. Liite 3).
2.1. Eläkkeiden indeksisidonnaisuus
Muiden kuin kansaneläkkeen perusosan osalta eläkkeiden korotusten sitominen palkkaindeksiin ja kuluttajahintaindeksiin siten, että eläkkeiden korotus toteutetaan näistä vähemmän nousseen mukaisesti, olisi omiaan hillitsemään eläkkeiden kasvua. Muutos vähentää eläkeläisten ostovoimaa, mutta samalla vähentää painetta nostaa työssäkäyvien taakkaa eläkemaksujen osalta. Se mikä työssäkäyviltä kerätään vähemmän eläkemaksuina antaa joustoa tarvittaessa käyttää sama raha muuhun (tasapainottamaan talousarviota) tai lisäämään ostovoimaa. Aiempien hallitusten aikana on eläkeindeksi jäädytetty, on syytä harkita vastaavia toimenpiteitä myös jatkossa. Asiaan liittyy myös eläkkeensaajien ja tulevien eläkkeensaajien väliseen tasa-arvoon liittyviä aspekteja, nimittäin tulevien eläkkeensaajien oma eläkekertymä verrattuna nykyisten eläkkeensaajien eläkekertymään on matalampi, eli heiltä on jo leikattu eläkeuudistusten yhteydessä jopa kymmeniä prosentteja eläkkeen kokonaiskertymästä verrattuna nykyisiin eläkkeensaajiin ja sitä kautta he osallistuvat osaltaan jo merkittävällä tavalla nykyisen eläkejärjestelmän kustannuksiin ja nykyisten eläkkeensaajien eläkkeiden maksamiseen täysimääräisesti, vaikka eivät itse tule nauttimaan suhteellisesti yhtä suurista eläkkeistä. Siksi voidaan katsoa olevan kohtuullista, että nykyisten eläkkeen nauttijoiden eläkkeiden suuruus ei kasvaisi nopeammin kuin nykyisten työntekijöiden palkat kasvavat; nykyiset työntekijät osallistuvat jo nykyisten eläkeläisten eläkkeiden maksamiseen.
2.2. Asumistukimenot
”Asumistukimenot nousivat voimakkaasti 2010-luvulla. Keskeinen syy tähän oli vuosina 2015 ja 2017 toteutetut asumistuen uudistukset. Vuonna 2015 yleisen asumistuen neliövuokraleikkuri korvattiin kokonaisvuokraa koskevalla ylärajalla, mikä kasvatti erityisesti pienten asuntojen asumistukia. Myös 2015 käyttöön otettu asumistuen suojaosa kasvatti osaltaan tukimenoja. Vuonna 2017 opiskelijat siirrettiin opintotuen asumislisän piiristä yleisen asumistuen piiriin, mikä kasvatti useimpien opiskelijoiden saamaa tukea.” (Liite 1). Jos leikkauksia kohdistetaan asumistukimenoihin, on syytä havaita, että menojen leikkaukset heikentävät tuensaajien toimentuloa, mikä saattaa johtaa siihen, että toimentuloon haetaan tukea muualta. Viimeistä asumistuen muutosta käsittelevä tutkimus osoittaa, että tuen (korotus) muutos ei nostanut vuokria, mikä viittaisi siihen, että vastaavasti tuen lasku samanlaisessa määrässä kuin tutkimuksessa tutkittu korotus ei ehkäpä laskisi vuokria.
3. Ilmastopolitiikan toimenpidepaletti
Ympäristöveroja maksettiin Suomessa vuonna 2020 yhteensä 6,5 miljardia euroa, mikä vastasi 6,6 % kokonaisverokertymästä. Energiaveroja maksettiin 4,6 miljardia euroa ja liikenneveroja 1,9 miljardia euroa. Lähes koko energiaverokertymä muodostui siis energian ja liikenteen verotuksesta. Muiden päästöverojen sekä resurssiverojen tuotto oli verrattain pieni, 53 miljoonaa euroa. Jos halutaan eritellä alueita, joihin liikenteen verotus ei erityisesti ulotu, voidaan todeta, että huomattavimmat katvealueet ovat lento- ja meriliikenteen polttoaineet, jotka on vapautettu kansallisista energiaveroista.
Ympäristöohjauksessa käytetään verojen lisäksi myös erilaisia tukia. Tukien osalta olisi tärkeää arvioida tukitoimien vaikuttavuutta ja valita käyttöön mahdollisimman kustannustehokkaita toimia. Verrattain suuria menoeriä ovat esimerkiksi teollisuuden sähköistämisen tuki ja erilaiset liikenteen sähköistämiseen liittyvät toimet, joiden vaikuttavuutta olisi hyvä selvittää.
3.1. Ilmastotoimenpiteiden kokonaisvaltainen arviointi menokartoituksen näkökulmasta
Ilmastopolitiikan kustannusten ja kustannusten ajallisen jakautumisen tutkiminen oli perusteltua ja samassa yhteydessä olisi mahdollista lähteä arvioimaan vihreän siirtymän kustannuksia menokartoituksen näkökulmasta, mm. vaihtoehtoisia siirtymän aikatauluja ja arvioimaan myös kustannuksia, mahdollisia säästöjä ja vaikutuksia, jotka liittyvät osittaiseen siirtymiseen mitigaatio-perusteisesta ilmastopolitiikasta adaptaatio-perusteisen ilmastopolitiikan suuntaan. Edellä mainituista on käyty verrattain vähän keskustelua ja siksi tämän keskustelun avaamisella ja siihen liittyvällä tutkimuksella olisi paikkansa. Tutkimusta ja selvityksiä tarvittaisiin myös tukemaan päätöksentekoa, joka liittyy yleisesti ilmastonmuutokseen sopeutumiseen tähtäävään ilmastopolitiikkaan. Myös ilmastopolitiikan kokonaiskustannusten ja niiden kustannuksilla saatavien vaikutusten sekä eri toimenpiteiden kustannus-hyöty suhteen osalta on syytä luoda pitkäjänteinen kokonaiskuva. Talouspoliikan arviointineuvosto toteaa raportissaan, että saavutetuista päästöjen vähennyksistä ei ole tehty vaikuttavuusarvioita (Talouspolitiikan arviointineuvosto, 2023) ja VM:n virkamiespuheenvuoro painottaa kustannustehokkaiden ratkaisujen avainasemaa (Valtionvarainministeriö, 2022).
Suomi on suoraan ja osana Euroopan Unionia jo sitoutunut monin sopimuksin toimenpiteisiin, joilla pyritään estämään ilmastonmuutosta. Lisäksi asia on poliittisesti arkaluontoinen ja sensitiivinen. On kuitenkin talouden kestävyyden kannalta tärkeää pystyä käsittelemään kiihkottomasti ja objektiivisesti myös poliittisesti latautuneita ja sensitiivisiä asioita ja niihin liittyviä vaihtoehtoja ja kohdistamaan toimenpiteet mahdollisimman kustannustehokkaasti. Koska eri arvioiden mukaan julkisen talouden sopeuttamistarve on merkittävä, on syytä ottaa menokartoitusta tehtäessä huomioon myös ilmastopolitiikka ja siihen liittyvät kustannukset.
4. Innovaatiopolitiikka
Yrityksiin kohdistuvan tukipolitiikan osuvuus ja T&K rahoituksen järjestäminen tavalla, jotka tukevat maksimaalisesti talouskasvua on tapa tehostaa julkisen rahan käyttöä. Tuottavuuskasvua hidastavat ns. ”säilyttävät” tuet pitäisi saada karsittua pois ja niihin käytetyt varat allokoitua tuottavuuskasvua nopeuttaviin tukiin tai leikata (Kts. Liite 2).
Mikäli halutaan pohtia strukturaalisia muutosvaihtoehtoja, olisi mahdollista nähdä mahdollisuuksia ajaa samanaikaisesti alas suuri osa yrityksille ohjatuista tuista ja vastavuoroisesti laskea yritysten verorasitusta (yhtiöverokanta) voimakkaastikin. T&K toiminnan tukeminen voitaisiin tällaisessa tapauksessa toteuttaa ”jäljelle jäävästä” verosta tai verotettavasta tulosta tehtävin vähennyksin. Nämä ovat mahdollisesti jopa tehokkaampi tapa kannustaa tuottavuuskasvua lisääviin investointeihin kuin suorat tuet. Tällaisten ajatusten pohtiminen kohtaa ajatuksen yleiseurooppalaisesta yhtiöverokantojen harmonisoinnista ja sitä kautta saattaa ajautua vaikeuksiin. Tukien leikkaaminen ja siirtyminen verovähennyspohjaiseen tukijärjestelmään enenevässä määrin leikkaisi tukiin käytettyjä suoria kustannuksia, jos kohta verovähennykset olisivat omiaan vähentämään verokertymää.
Koulutuspolitiikan osalta innovaatiopolitiikkaa tukeva korkeakoulutus on tärkeää ja siksi koulutuksesta leikkaamisen ei tulisi innovaatiopolitiikan kannalta saada korkeaa prioriteettia. Liitteessä 2 käydään lyhyesti läpi innovaatiopolitiikkaan liittyviä näkökohtia.
5. Kehitysyhteistyö ja muu kuin työperäinen maahanmuutto
Vastaavalla tavalla kuin mitä yllä on todettu eläkkeiden ja työttömyysturvan sitomisesta indeksiin, olisi mahdollista sitoa kehitysyhteistyöhön käytettävä julkinen raha valtion taloudelliseen tilaan, eli käytännössä budjetin ali/ylijäämäisyyteen ja/tai valtion velan määrään. Ajatuskulku olisi yksinkertaisesti ja esimerkinomaisesti ilmaistuna seuraava: ”Mikäli valtion budjetti on alijäämäinen tai valtion velan määrä ylittää x% bruttokansantuotteesta voitaisiin kehitysapua maksaa ainoastaan K euroa. Vain tilanteessa, jossa valtion budjetti on ylijäämäinen ja valtion velka ei ylitä x% bkt:stä voitaisiin kehitysapua maksaa yli K euroa ja tällöin K:n ylittävä määrä olisi suhteellinen ylijäämään.” Talouden kannalta ei ole kestävää ylläpitää laajamittaista kehitysapua kolmansiin maihin ottamalla velkaa. Toimenpiteillä on mahdollista saavuttaa parametreista riippuen satojen miljoonien eurojen kertaluokassa olevia kustannusvaikutuksia. Kehitysyhteistyön määrärahat vuonna 2022 olivat yli 1100 miljoonaa euroa (UM, 2022).
Vastaavalla tavalla voidaan ajatella, että kustannuksia yhteiskunnalle aiheuttavaa muuta kuin työperäistä maahanmuuttoa ja sen volyymiä voitaisiin sitoa talouden tilanteeseen. On verrattain vaikeaa arvioida toimenpiteiden kustannusvaikutuksia, semminkin kun kustannuksia suurelta osalta aiheuttaa maassa jo aiempina vuosina saapunut kohortti henkilöitä. Olisi merkittävää pystyä edesauttamaan kyseisen kohortin työllistymistä Suomeen mm. yksinkertaistamalla asiaan liittyviä luvituksia.
Yllä mainitut kaksi huomiota ovat poliittisen päätöksenteon alaisia ja potentiaalisia ”kiistakapuloita”, mutta kustannuksiltaan kohtalaisen suuria vuosittaisia menoja sisältäviä menokohteita ja siksi niiden kiihkoton tarkastelu nimenomaan talouden näkökulmasta on tärkeää.
6. Valtion palkka ja muiden toimintakulujen leikkaus ja leikkausten jalkauttaminen pääluokkatasolle
Osana sopeuttamispakettia olisi syytä harkita valtion (ja yleisemminkin julkisen sektorin) palkkakustannusten jäädyttämistä tai palkkojen nousun olennaista hidastamista muiden kuin korkeimman prioriteetin valtion palkansaajien osalta. Tämä tarkoittaa muiden kuin eräiden hyvinvointialueiden palkkanimikkeiden ja joidenkin kriittisten alojen palkkoja. Sopeutusta olisi mahdollista keskittää erityisesti hallinnollisissa ja johtotehtävissä toimiviin virkamiehiin (mm. Johtajat ja Erityisasiantuntijat), jolloin toimenpiteet koskettaisivat noin 28000 henkilöä (SVT, 2020). Valtion palkkakulut ovat merkittävä ja olennainen osa valtion vuosittaisista kuluista, palkkakulujen hillitsemisellä olisi merkittävä vaikutus kustannustasoon. Siinä missä ei pystytä saavuttamaan hillittyä palkkaratkaisua neuvotteluteitse olisi mahdollista säätää asiasta laki, jolla kustannuksia hillitään.
Vaihtoehtoisesti ja kun tiedetään, että seuraavan kymmenen vuoden aikana siirtyy eläkkeelle yli 200000 julkisen sektorin työntekijää, joista arviolta yli 35000 Valtion työntekijää (KEVA, 2022) olisi mahdollista pohtia miten julkisen sektorin (valtion) tehtäviä vähennetään siten, että pystyttäisiin toimintaa tehostamalla ja prioriteetiltaan matalan tärkeyden tehtäviä poistamalla jättää esimerkiksi joka neljäs tehtävä täyttämättä. Mikäli tällaiseen tehostamiseen pystyttäisiin, olisi kustannusvaikutus huomattava ja pitkäkestoinen. Tämä tarkoittaisi siis vahvaa ”normienpurkutalkoo” toimenpidekokonaisuutta valtiosektorilla, joka yhdistetään tehokkuuden parantamiseen ja priorisointiin. Jos julkiselta sektorilta vapautuu työvoimaa yksityisen sektorin käyttöön, on tällä julkisen sektorin rahoitusta tukeva vaikutus.
Negatiivisena vaikutuksena valtion palkkojen jäädyttämistoimenpiteissä on valtiosektorin kiinnostavuuden työnantajana suhteellinen heikkeneminen. Mikäli kuitenkaan mm. työsuhteiden muihin etuuksiin, kuten lomaetuuksiin, jotka valtiolla ovat tyypillisesti hyvät ei puututa, voi vaikutus jäädä hyvinkin pieneksi.
Määrärahojen suorat sopeutukset ovat tapa tehdä suoria kustannusvaikutteisia toimenpiteitä. Määrärahojen sopeutuksia olisi mahdollista jakaa hallinnonalakohtaisesti siten, että hallinnonalat saisivat itse kohdistaa säästöt parhaaksi näkemällään tavalla. Jokainen kokonaisuuteen kohdistuva yhden prosentin määrärahasopeutus olisi kustannusvaikutuksiltaan merkittävä budjetin loppusumman ollessa yli 80 miljardia euroa. Mikäli täsmätoimin ei saada tarpeellista määrää sopeutusta kasaan tulee harkita lopun osalta hallinnonalakohtaisten sopeutusten jalkauttamista.
Mikael Collan
Ylijohtaja
Seppo Kari
Tutkimusjohtaja
_____
Viitteet
KEVA, 2022, https://www.keva.fi/uutiset-ja-artikkelit/nain-julkinen-ala-elakoityy---ennuste-laskettu-ensimmaista-kertaa-myos-kirkon-tyontekijoille/
Suomen virallinen tilasto (SVT): Valtion kuukausipalkat [verkkojulkaisu]. ISSN=1798-3460. 2020, Liitetaulukko 1. Valtiosektorin kuukausipalkat ammattiluokituksen mukaan 2020 . Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 1.2.2023]. Saantitapa: http://www.stat.fi/til/vkp/2020/vkp_2020_2021-04-29_tau_001_fi.html
Talouspolitiikan arvointineuvosto, 2023, Vuosiraportti 2022
https://talouspolitiikanarviointineuvosto.fi/talouspolitiikan-arviointineuvosto-seuraavan-hallituksen-on-luotava-uskottava-suunnitelma-talouden-vakauttamiseksi-ja-ilmastonmuutoksen-torjumiseksi/
https://talouspolitiikanarviointineuvosto.fi/wp-content/uploads/2023/01/Yhteenveto-suomeksi.pdf
UM, 2022, https://um.fi/suomen-kehitysyhteistyon-maararahat
VM, 2022, Uudistuva ja kestävä Suomi: Valtionvarainministeriön virkamiespuheenvuoro 2022, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-205-5
Lisäviitteitä liitteissä
_____
Liitteet
Liite 1: Sote-menot, lääkemenot ja asumistuet; Teemu Lyytikäinen, Tanja Saxell ja Markku Siikanen
Liite 2: Innovaatiopolitiikka ja osaaminen; Elias Einiö
Liite 3: Työttömyysturva; Tomi Kyyrä
Liite 1: Sote-menot, lääkemenot ja asumistuet
Julkisen talouden meno- ja rakennekartoitus – sote-menot, lääkemenot ja asumistuet
Teemu Lyytikäinen, Tanja Saxell ja Markku Siikanen, VATT, 9.1.2023
1. Sote-menot
Sosiaali- ja terveydenhuollon menot ovat yli 20 miljardia euroa ja niiden ennakoidaan kasvavan noin 7 miljardilla vuoteen 2030 mennessä. Sote-uudistuksen myötä palveluiden järjestämisvastuu siirtyi hyvinvointialueille, mikä luo mahdollisuuksia palvelutuotannon tehostumiseen osaoptimoinnin poistumisen ja skaalaetujen myötä. Rahoitusvastuu on kuitenkin valtiolla, jolloin hyvinvointialueilla ei ole kannusteita sote-menoja hillitseviin toimiin vaan järjestelmä kannustaa alueita käyttämään kaiken rahoituksen ja hakemaan lisärahoitusta (Kotakorpi, Kortelainen ja Lyytikäinen, 2021).
Valtion rahoitus perustuu epävarmoihin arvioihin palvelutarpeesta ja kustannuksista, jolloin hyvinvointialueilla on hyvät perusteet hakea lisärahoitusta perustuslain mukaisten palvelujen turvaamiseen. Sote-menojen kasvua pyritään hillitsemään korottamalla rahoituksen tasoa vain 80 prosentilla arvioidusta palvelutarpeen kasvusta. Tämä luo hyvinvointialueille painetta palvelutuotannon tehostamiseen, palvelutason heikentämiseen tai lisärahoituksen hakemiseen. Jälkikäteen rahoituksen taso korjataan kuitenkin vastaamaan toteutunutta kustannustasoa (ml. lisärahoitus), millä on sote-menoja nostava vaikutus.
Maakuntaveron käyttöönotto loisi hyvinvointialueille kannusteen menosäästöihin, kun säästöt hyödyttäisivät alueen väestöä alemman veroasteen muodossa. Maakuntaverokomitean arviot, joiden mukaan maakuntavero johtaisi työn verotuksen kiristymiseen ja verorasituksen alueelliseen eriytymiseen, eivät ole hyvin perusteltuja (Kotakorpi, Kortelainen ja Lyytikäinen, 2021).
Hyvinvointialueiden mahdollisuuksia sote-markkinoiden toiminnan ja palvelutuotannon tehostamiseksi voidaan pyrkiä edistämään kilpailun kautta. Kilpailua voidaan arvioida ainakin kahdella tasolla: julkisissa sote-hankinnoissa sekä kuluttajan valinnanvapautta koskevissa malleissa (Virtanen ym. 2016).
Tutkimustiedon mukaan kilpailusta on puutetta julkisissa hankinnoissa kaikilla toimialoilla (Jääskeläinen ja Tukiainen, 2019). Kilpailun puute on myös yhteydessä korkeampiin hankintahintoihin eli kilpailun puute voi kasvattaa menoja. Julkisten sote-hankintojen suuri volyymi, noin 2,7 miljardia euroa vuonna 2012 (Lith, 2013), tarjoaakin siten mahdollisuuksia julkisen talouden kestävyyden parantamiseen sekä kustannussäästöihin esimerkiksi kilpailua edistämällä.
Sote-uudistuksen myötä sote-hankinnat on keskitetty hyvinvointialueiden hankintayksiköihin kuntien tai kuntayhtymien hankintayksiköiden sijaan. Tutkimuskirjallisuuden perusteella hankintaprosessien ja – osaamisen keskittäminen voi hyvin toteutettuna laskea hankittavien tuotteiden hintaa tai menoja (esim. Bandiera ym., 2009; Lotti ja Spagnolo, 2021; Dubois ym., 2021 ja Ferraresi ym., 2021). Toisaalta hankintoihin liittyvässä tutkimuskirjallisuudessa tiedostetaan, että keskitetyt hankintatoimet eivät kuitenkaan aina johda kokonaistaloudellisiin säästöihin. Keskittäminen voi johtaa jopa kilpailun vähenemiseen, kun pienet yritykset eivät pysty osallistumaan hankintoihin ostomäärien ollessa suuria. (Ks. esim. Nollet ja Beaulieu, 2005 ja Dimitri ym., 2006).
Sote-markkinoiden toimintaa ja palvelutuotantoa voidaan tehostaa myös kehittämällä nykyisiä valinnanvapausmalleja. Yhtenä mahdollisuutena on parantaa kuluttajien mahdollisuuksia tehdä aktiivisia valintoja eri palveluntuottajien välillä esimerkiksi tuottamalla vertailukelpoista ja helposti saatavilla olevaa tietoa palveluista yli hyvinvointialuerajojen. Kun valinnanvapausmallit kannustavat kuluttajia aktiivisuuteen, ne voivat kannustaa myös tuottajia kilpailemaan asiakkaista ja kehittämään toimintaansa. (Gaynor ym., 2013; Saxell, 2014 ja Virtanen ym., 2016.)
Myös yksityisten palveluntuottajien käyttö ja yksityisen puolen henkilöstön hankinta voivat hyvin toteutettuna parantaa mahdollisuuksia palvelujen joustavaan järjestämiseen sekä tehokkaaseen palvelutuotantoon. Yksityisten tuottajien markkinoille tulo voi luoda painetta julkisille tuottajille toiminnan tehostamiseen, mutta toisaalta se voi johtaa myös kermankuorintaan (Cooper, Gibbons ja Skellern, 2018).
Kilpailua voidaan pyrkiä lisäämään myös julkisten tuottajien välillä ja sillä on havaittu olevan esimerkiksi johtamiskäytäntöjä tai hoidon laatua parantava vaikutus (Bloom ym., 2015 ja Gaynor ym., 2013). Paremmat johtamiskäytännöt tai laadukkaampi hoito voi näkyä pidemmällä aikavälillä myös alhaisempina sote-menoina.
2. Lääkekorvaukset
Kela maksoi lääkekorvauksia vuonna 2020 yhteensä 1 635 miljoonaa euroa. Summa kasvoi edellisvuodesta 5,4 prosenttia.1 Lääkemenoihin ja lääkekorvausmenoihin on mahdollista vaikuttaa muokkaamalla lääkkeiden korvausjärjestelmää ja lääkemarkkinoihin liittyviä sääntely- ja hinnoittelumekanismeja.
Lääkekustannuksia voidaan hillitä kehittämällä sääntelytoimia yksittäisiin lääkeryhmiin, kuten biologisiin lääkkeisiin. Biologiset, varsinkin bioteknologisesti valmistetut lääkkeet, ovat kalliita verrattuna tavanomaisiin lääkkeisiin. Vuonna 2017 lähes 25 % apteekkimyynnistä tuli biologisista lääkkeistä ja niiden osuus apteekkimyynnistä kasvoi huomattavasti vuosina 1998–2017 (Kinnunen ym., 2021). Biologisten lääkkeiden lääkevaihto otetaan Suomessa näillä näkymin käyttöön vuonna 2024 ja lääkevaihdosta seuraa kustannussäästöjä.2 Olemassa olevan tutkimuskirjallisuuden valossa biosimilaareista aiheutuva hintakilpailu eroaa geneerisiin lääkkeisin liittyvästä hintakilpailusta, koska biologiset ja biosimilaarit lääkkeet eivät ole keskenään identtisiä (Maini ym., 2022). Tästä seuraa tarve huomioida markkinan erityispiirteet lääkevaihdon käyttöönotossa.Patenttisuojan aikana lääkekustannusten hillinnässä korostuu alkuperäisvalmisteiden kohtuullisten tukkuhintojen asetantaan liittyvä sääntely. Lääkeaineen patenttisuojan ollessa voimassa on mahdollista, että samaa sairautta voidaan hoitaa myös muilla, halvemmilla lääkeaineilla. Tällöin erot hoitovaihtoehtojen kustannusvaikuttavuudessa voivat olla suuria.
Hoitovaihtoehtojen kustannusvaikuttavuuden nykyistä voimakkaampi painottaminen kohtuullisen tukkuhinnan asetannassa voikin johtaa merkittäviin kustannussäästöihin. Samalla on huomioitava aiemman tutkimuskirjallisuuden tulokset siitä, ettei hintoja kuitenkaan saisi rajoittaa liian voimakkaasti, jottei kansanterveyden kannalta tärkeiden lääkkeiden markkinoille tulo vaarantuisi lääkeyritysten liian heikon kannattavuuden vuoksi (Kyle, 2007; Maini ja Pammolli, 2020).
Suomen lääkemarkkinoilla on 2000-luvulla otettu käyttöön sääntelykeinoja (lääkevaihto ja viitehintasääntely), jotka pyrkivät ohjaamaan kuluttajan valintoja kohti halvimpia tarjolla olevia lääkkeitä. Aiempien tutkimusten valossa lääkevaihto ja viitehintasääntely ovat johtaneet merkittäviin kustannussäästöihin Suomessa (esim. Koskinen, 2018). On kuitenkin mahdollista, että esimerkiksi viitehintasääntelyä voisi tehostaa muuttamalla sääntelyn yksityiskohtia. Esimerkiksi Ruotsissa käytössä olevassa viitehintasääntelyssä (Periodens vara) Ruotsin viranomaiset kilpailuttavat kuukausittain keskenään vaihtokelpoiset lääkkeet ja lääkekorvaus maksetaan vain kilpailutuksen voittaneelle tuotteelle, halvimmalle tuotteelle tai lääkärin määräämälle tuotteelle.3 Verrattuna Suomen nykyiseen viitehintajärjestelmään Ruotsin vastaava järjestelmä tuo kuluttajalle suuremmat kannusteet valita halvin saatavilla oleva tuote ja yrityksille tulee suurempi kannustin hinnoitella tuotteensa halvimmaksi. Kuluttajan valintaan liittyviä reformeja on mahdollista tehostaa myös tarjoamalla apteekille taloudellisia kannusteita halvimpien tai halvimman vaihtokelpoisen lääkkeen myymisestä.
Mekaaninen tapa laskea julkisen sektorin lääkekorvausmenoja on kasvattaa kuluttajan osuutta jokaisesta maksetusta lääke-eurosta. Esimerkiksi korvaustasojen laskeminen ja alku- ja vuosiomavastuun kasvattaminen voi johtaa mekaanisiin säästöihin. On kuitenkin syytä huomata, että Suomessa on jo tällä hetkellä yksi Pohjoismaiden vähiten anteliaista lääkekorvausjärjestelmistä ja lääkekorvausjärjestelmästä säästäminen kohdistuu suurelta osin yhteiskunnan heikoimmassa asemassa oleviin ihmisiin (katso esim. WHO, 2018). Lisäksi on mahdollista, että ihmisten työkyky ja terveys kärsivät, jos lääkehoidoista joudutaan tinkimään. Esimerkiksi vuonna 2017 toteutetun diabeteslääkkeiden korvattavuuden alentamisen seurauksena diabetespotilaiden toimeentulotukimenot kasvoivat ja potilaiden terveystulemat heikentyivät (Rättö ym., 2022). Apteekin katteen pienentäminen lääketaksaa leikkaamalla voi tuoda laskennallisia säästöjä julkiseen talouteen, koska tällöin julkisista varoista maksetaan apteekeille vähemmän. Katteiden leikkaamiseen liittyy kuitenkin kaksi merkittävää haastetta. Katteiden leikkaaminen voi johtaa apteekkiverkoston pienentymiseen ja lääkkeiden alueellisen saatavuuden heikentymiseen, koska apteekkien saama tulo pienentyy. Vuonna 2020 16 apteekkia (noin 3 prosenttia kaikista apteekeista) teki tappiollisen tuloksen ennen tilinpäätössiirtoja ja veroja ja katteiden leikkaaminen voi kasvattaa tappiollisten apteekkien lukumäärää (Kokko ym., 2022). Lääketaksamuutoksien yhteydessä tulee siten huolehtia, ettei lääkkeiden alueellinen saatavuus vaarannu.
Toinen apteekkien katteiden tai lääketaksan leikkaukseen liittyvä haaste liittyy lääkkeiden tukkuhinnan asetantaan. Lääketaksamuutoksien taloudelliseen arviointiin tarvitaan tietoa lääketaksan vaikutuksesta lääkkeiden tukkuhintaan. Lääketaksan muutosten kohtaanto kuluttajan, apteekin ja lääkeyrityksen välillä riippuu tästä vaikutuksesta ja voi vaihdella erilaisissa lääkeryhmissä (esim. kilpailulliset- ja monopolimarkkinat). Jos tietyn lääkkeen säännelty markkinahinta voi joustaa ylöspäin (hinta on alle kohtuullisen tukkuhinnan eli maksimihinnan), niin silloin lääkkeen omistavalle yritykselle voi tulla kannustin nostaa hintaa taksaleikkauksen yhteydessä. Tällöin taksamuutos ei välity täysimääräisenä lääkkeen kuluttajahintaan. Suomesta tai muista Pohjoismaista ei vielä löydy julkaistua tutkimusta kohtaannon suuruusluokasta, mutta aiheesta on käynnissä VATT:n ja Aalto-yliopiston tutkimushanke.
3. Asumistukimenot
Kela maksoi vuonna 2021 suoria asumistukia noin 2,2 miljardia euroa ja lisäksi perustoimeentulotuella katettiin asuismenoja yli 300 miljoonalla eurolla. Asumistukimenot nousivat voimakkaasti 2010-luvulla. Keskeinen syy tähän oli vuosina 2015 ja 2017 toteutetut asumistuen uudistukset. Vuonna 2015 yleisen asumistuen neliövuokraleikkuri korvattiin kokonaisvuokraa koskevalla ylärajalla, mikä kasvatti erityisesti pienten asuntojen asumistukia. Myös 2015 käyttöön otettu asumistuen suojaosa kasvatti osaltaan tukimenoja. Vuonna 2017 opiskelijat siirrettiin opintotuen asumislisän piiristä yleisen asumistuen piiriin, mikä kasvatti useimpien opiskelijoiden saamaa tukea. Asumistuen on esitetty hyödyttävän tuensaajien sijasta vuokranantajia korkeampien vuokrien muodossa. Tutkimusten perusteella asumistuen erot ja muutokset erityyppisten asuntojen välillä eivät kuitenkaan näyttäisi juuri vaikuttaneen vuokriin (Eerola ym. 2022 ja Eerola ja Lyytikäinen 2021). Jos julkista taloutta halutaan vahvistaa leikkaamalla asumistukia, on syytä huomioida, että leikkaukset kohdentuvat pääosin tuensaajille heikentäen heidän toimeentuloaan, sillä tukimuutosten vaikutukset vuokriin ovat tutkimusnäytön perusteella pienet.
_____
1 Korvausmenojen lisäksi julkisia varoja käytettiin korkeintaan 820 miljoonan euron edestä sairaaloissa käytettyihin lääkkeisiin.
2 https://valtioneuvosto.fi/-/1271139/hallitus-esittaa-biologisten-laakkeiden-laakevaihtoa-apteekeissa
3 https://www.tlv.se/apotek/generiskt-utbyte/periodens-varor.html
_____
Lähteet:
Bandiera, O., Prat, A., Valletti, T. (2009): Active and Passive Waste in Government Spending: Evidence from a Policy Experiment. American Economic Review, Vsk. 99(4), 1278–1308.
Bloom, N., Propper, C., Seiler, S., Van Reenen, J. (2015): The Impact of Competition on Management Quality: Evidence from Public Hospitals, The Review of Economic Studies, Vsk. 82(2), 457–489.
Dimitri, N., Dini, F., & Piga, G. (2006). When should procurement be centralized? In N. Dimitri, G. Piga, & G. Spagnolo (Eds.), Handbook of Procurement, pp. 47–81, Cambridge University Press, Cambridge.
Eerola, E., Lyytikäinen, T., Saarimaa, T., & Vanhapelto, T. (2022). The Incidence of Housing Allowances: Quasi-Experimental Evidence. VATT Working Papers, 149.
Eerola, E., & Lyytikäinen, T. (2021). Housing allowance and rents: Evidence from a stepwise subsidy scheme. The Scandinavian Journal of Economics, 123(1), 84-109.
Ferraresi, M., Gucciardi, G., Rizzo, L. (2021). Savings from public procurement cen-tralization in the healthcare system. European Journal of Political Economy, Vsk. 66.
Gaynor, M.., Moreno-Serra, R., Propper, C. (2013): Death by Market Power: Reform, Competition, and Patient Outcomes in the National Health Service." American Economic Journal: Economic Policy, Vsk. 5(4): 134-66.
Cooper, Z., Gibbons, S., Skellern, M. (2018): Does competition from private surgical centres improve public hospitals' performance? Evidence from the English National Health Service, Journal of Public Economics, Vsk 166, s. 63-80.
Dubois, P., Lefouili, Y., Straub, S. (2021): Pooled Procurement of Drugs in Low and Middle Income Countries. European Economic Review, Vol. 132(4).
Joyce, W. B. (2006). Accounting, purchasing and supply chain management. Supply Chain Management. Vol. 11(3), pp. 202–207.
Jääskeläinen, J., Tukiainen, J. (2019): Anatomy of Public Procurement, VATT Working papers 118.
Kinnunen, M., Laukkonen, M. L., Linnosmaa, I., Mäklin, S., Nokso-Koivisto, O., Saxell, T., Toivanen, O., & Valmari, N. (2021). Mikä lääkkeissä maksaa?: Selvitys lääkkeiden hintaan vaikuttamisesta ja ohjauksesta. Valtioneuvoston selvitys-ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:19
Kokko, M., Wikman, E., Hyvärinen, A., & Reinikainen, L. (2022). Apteekkien tilinpäätösanalyysi vuosilta 2017–2020. Fimea kehittää, arvioi ja informoi : 10/2022
Koskinen, H (2018). Pharmaceutical expenditures, the reference price system and competition in the pharmaceutical market. A register study. Studies in social security and health, Kela
Kotakorpi, K., Kortelainen, M. ja Lyytikäinen, T. (2021): Hyvinvointialueiden rahoitusmallin kannustinvaikutukset, Kansantaloudellinen aikakauskirja, 117, 2/2021.
Kyle, M. 2007. Pharmaceutical Price Controls ja Entry Strategies. The Review of Economics ja Statistics 89 (1): 88–99.
Lith, P. (2013): Yksityiset sosiaali- ja terveyspalvelut Raportti yksityisestä palvelutarjonnasta ja yritysten kasvusta sekä julkisista hankinnoista ja toiminnan kehittämisestä sosiaali- ja terveyspalveluissa. TEM raportteja 34/2013.
Lotti, C. Spagnolo, G. (2022): Indirect Savings from Public Procurement Centralization”, CEPR Press Discussion Paper Nro. 17019.
Maini, L., Feng, J., Hwang, T., & Klimek, J (2022). Biosimilar Entry and the Pricing of Biologic Drugs. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3760213
Maini, L., & Pammolli, F. (2022). Reference Pricing as a Deterrent to Entry: Evidence from the European Pharmaceutical Market. American Economic Journal: Microeconomics. Hyväksytty julkaistavaksi
Nollet, J. & Beaulieu, M. (2005). Should an Organisation Join a Purchasing Group? Supply Chain Management: An International Journal, Vol. 10(1), pp. 11–17.
Rättö, H., Lavikainen, P., Aaltonen, K., Martikainen, J. (2022): Diabeteslääkkeiden korvauksialeikattiin – miten kävi potilaiden- Invest Policy Brief 1/2022.
Saxell, T. (2014): Terveydenhoitopalvelujen kilpailu voi johtaa kilpavarusteluun- VATT Policy Brief 4/2014.
Virtanen, M., Järvelä, K., Kaakkola, J., Luukinen, A., Pöyry, L., Raijas, A., Saastamoinen, M., Tuorila, H., Vuorio, L., (2016): Kilpailun mahdollisuudet ja edellytykset sote-palveluissa, Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksiä 5/2016.
WHO (2018): MEDICINES REIMBURSEMENT POLICIES IN EUROPE. WHO Regional Office for Europe.
_____
Liite 2. Innovaatiopolitiikka ja osaaminen
Elias Einiö, 31.1.2023
Yrityksiin kohdistuvalla tukipolitiikalla on osoitettu olevan merkittävä vaikutus innovaatioiden, tuottavuuden ja hyvinvoinnin kasvulle. Uusia kasvumalleja hyödyntävässä tutkimuksessa on havaittu, että Suomessa optimaalisella T&K-investointien tukemisella voidaan lisätä kasvua huomattavasti ja saavuttaa 3,7 prosentin lisäys kulutus-ekvivalenttiin hyvinvointiin.4 Vastaavasti tuottavuuskasvua hidastavien yritystukien (nk. säilyttävät tuet) on osoitettu hidastavat talouskasvua ja vähentävät hyvinvointia. Haitallisten kasvuvaikutusten ja menorasitteen myötä ne myös heikentävät julkisen talouden kestävyyttä. Eräs keskeinen johtopäätös on se, että budjettineutraalilla yritystukien uudelleen kohdentamisella saavutetaan suurempia kasvuhyötyjä kuin pelkällä menoja lisäävällä T&K-kannustimien kasvattamisella. Tämä seuraa siitä, että kasvua lisää sekä säilyttävien tukien vähentäminen että T&K-kannustimien lisääminen. Näin ollen yritystukijärjestelmän kohdentamisen parantamisella voidaan saavuttaa kasvuvaikutuksia ilman menojen lisäämistä. Tällä on samalla julkistaloutta tasapainottava vaikutus kasvuhyötyjen myötä.
Edelliset havainnot ovat linjassa mikroaineistoja hyödyntävän evaluaatiokirjallisuuden tulosten kanssa. Tässä kirjallisuudessa on osoitettu, että t&k-toimintaan kohdistetuilla suorilla ja verotuilla voidaan lisätä yritysten t&k-investointeja ja innovaatioita.5 Silti erityisesti valikoivien suorien tukien kohdalla vaikutukset voivat olla myös heikkoja, mikäli tuet kohdistetaan esim. t&k-toimintaan, josta merkittävän osan yritykset toteuttaisivat tuettakin. Valikoivien t&k-tukien oikea ja vaikuttava kohdentaminen olisi siksi tärkeätä varmistaa. Suositus onkin seurata vaikuttavuutta aika ajoin tehtävillä luotettavilla tieteellisillä kokeilla.6 Tällä varmistetaan mahdollisimman suuret kasvuvaikutukset käytettyihin tukieuroihin nähden.
Innovaatiovetoisen kasvun keskeinen reunaehto on riittävä osaavan T&K-työvoiman saanti. Tämä korostuu erityisesti tilanteessa, jossa T&K-investointien kannustimia lisätään. Jos soveltuvan työvoiman työmarkkinat ovat kireät, tukipolitiikan vaikutukset ovat heikommat osan tuesta siirtyessä T&K-työvoiman nouseviin palkkoihin. Tätä voidaan helpottaa panostamalla koulutukseen ja toisaalta työvoiman uudelleenallokoitumisella säilyttävien tukien karsimisen myötä.
Menestyksekäs innovaatiotoiminta edellyttää kykyä omaksua uusinta tietoa sekä alan globaalin eturintaman seuraamista ja siinä toimimista. Koulutuksen ja tutkimuksen rahoituksen turvaaminen on kilpailukyvyn ja kasvun kannalta eräs keskeisimpiä julkisia investointeja ja tärkeä osa menestyksekkään kasvupolitiikan kokonaisuutta. Taloustieteelliset tulokset viittaavat siihen, että taloudellisesti optimaalinen perustutkimuksen rahoituksen taso on korkea.7
Elias Einiö
Johtava tutkija VATT
_____
4 Einiö, E., Koski, H., Kuusi, T. & Lehmus, M. (2022). Innovation, reallocation, and growth in the 21st century. Publications of the Government´s analysis, assessment, and research activities. 2022:1.
5 Einiö, E. (2014). R&D subsidies and company performance: Evidence from geographic variation in government funding based on the ERDF population-density rule. Review of Economics and Statistics, 96(4), 710-728.
Howell, S. T. (2017). Financing innovation: Evidence from R&D grants. American Economic Review, 107(4), 1136-64.
Rao, N. (2016). Do tax credits stimulate R&D spending? The effect of the R&D tax credit in its first decade. Journal of Public Economics, 140, 1-12.
Agrawal, A., Rosell, C. ja Simcoe, T. (2020). Tax credits and small firm R&D spending. American Economic Journal: Economic Policy, 12(2), 1-21.
Dechezleprêtre, A., Einiö, E., Martin, R., Nguyen, K. T., & Van Reenen, J. (tulossa). Do tax incentives for research increase firm innovation? An RD design for R&D. American Economic Journal: Economic Policy.
6 Einiö, E., ja Hyytinen, A. (2019). Yritystukien vaikuttavuuden arviointi satunnaistettujen vertailukokeiden avulla, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:45
7 Akcigit, U., Hanley, D., & Serrano-Velarde (2021). Back to Basics: Basic Research Spillovers, Innovation Policy, and Growth. Review of Economic Studies 88, 1-43.
_____
Liite 3. Työttömyysturva
Tomi Kyyrä, 5.1.2023
Sosiaaliturva tuo turvaa mm. työttömyyden, sairauden ja vanhuuden varalle. Sosiaaliturvan menoista suurin osa on vanhuuteen liittyviä ja toiseksi suurin osa liittyy sairauteen ja terveyteen. Tulonsiirroilla ja verotuksella on tärkeä rooli kotitalouksien välisten tuloerojen tasoittamisessa. Ne myös pienentävät työnteon kannustimia ja saattavat aiheuttaa kannustinloukkuja työikäisessä väestössä. VATTissa on tutkittu laajasti tulonsiirtojen ja verotuksen tulonjakovaikutuksia sekä erityisesti työttömyysturvan vaikutuksia työttömyyden kestoon ja työllistymiseen.
Työttömyysturva
Työntekijän tuottavuus tietyssä työpaikassa riippuu siitä, miten hyvin työtehtävät vastaavat hänen osaamistaan. Jos työtön onnistuu löytämään osaamistaan vastaavan työpaikan, hän hyötyy korkeammasta palkasta, mutta myös julkinen talous hyötyy suurempien verotulojen muodossa. Tällainen työsuhde todennäköisesti myös kestää kauemmin, joten työttömyyden uusiutumisen riski pienenee. Sopivan työpaikan löytäminen vie kuitenkin aikaa. Riittävän työttömyysturvan turvin työtön voi keskittyä etsimään osaamistaan vastaavaa työtä. Tämä johtaa pidempiin työttömyysjaksoihin mutta voi parantaa työnhakijoiden ja avoimien työpaikkojen kohtaantoa.
Työttömyysetuudet heikentävät työnteon kannustimia kaventamalla työskentelyn ja työttömyyden välistä tuloeroa. Siksi antelias työttömyysturva voi passivoida, jolloin työttömyysjaksot pitkittyvät, koska työtä etsitään laiskemmin. Työttömyyden aikana taidot rapistuvat ja työpaikkatarjousten saaminen hankaloituu. Riskinä on, että antelias johtaa pidempiin työttömyysjaksoihin ilman, että työnhakijat päätyvät paremmin osaamistaan vastaaviin työpaikkoihin.
Työttömyysetuus tarjoaa työttömälle taloudelliset mahdollisuudet etsiä kauemmin osaamistaan vastaavaa työpaikkaa, mutta myös heikentää työnhaun kannustimia. Ensimmäinen mekanismi on hyödyllinen, jälkimmäinen ei. Empiirisesti näitä kahta on hankalaa erotella toisistaan. Tarkastelemalla työttömyysturvan vaikutusta työttömyyden jälkeisten työsuhteiden palkkaan ja kestoon voidaan epäsuorasti arvioida, kumpi tekijöistä dominoi. Jos parempi työttömyysturva johtaa parempiin työsuhteisiin eli parantaa työnhakijoiden ja avoimien työpaikkojen kohtaantoa, pidemmät työttömyysjaksot ovat helpommin hyväksyttävissä.
Kyyrä ja Pesola (2020a) ovat tutkineet ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston vaikutuksia. Heidän tulostensa mukaan pidempi ansioturva pidentää työttömyysjaksoja mutta johtaa myös pidempiin työsuhteisiin. Parempien työpaikkojen löytyminen siis kompensoi osittain pidempien työttömyysjaksojen kustannuksia. Kyyrän ja Pesolan (2020a) laskelman mukaan tämä vaikutus on ihan merkittävä. Tosin tutkimusaineisto koostui työttömistä, joiden työttömyyttä edeltänyt työhistoria oli repaleinen, joten tuloksia ei voi suoraan yleistää työttömien koko populaatioon. Uusitalo ja Verho (2010) sekä Kyyrä ja Pesola (2020b) ovat arvioineet ansiosidonnaisen päivärahan tason vaikutuksia. Tulosten mukaan korkeampi päiväraha pidentää uuden työpaikan löytymiseen menevää aikaa. Kyyrä ja Pesola (2020b) eivät löytäneet positiivisia vaikutuksia työttömyyden jälkeisten työsuhteiden laatuun, mutta tulokset ovat tilastollisesti epätarkkoja. Suomalaisella aineistolla tehdyt arviot ansioturvan vaikutuksista työttömyysjaksojen kestoon ovat samaa suuruusluokkaa kansainvälisten tutkimusten kanssa. Tutkimuskirjallisuuden mukaan ansioturvan heikennykset siis lyhentävät työttömyysjaksoja. Sen sijaan kansainvälinen evidenssi ansioturvan vaikutuksista työttömyyden jälkeisten työsuhteiden laatuun on epäselvempää. Tyypillisesti vaikutusta ei ole havaittu tai se on ollut suhteellisen pieni. Kyyrä (2022) on tutkinut työmarkkinatuen tason vaikutuksia. Korkeampi työmarkkinatuki pidentää etuusjaksoja ja hidastaa työllistymistä, mutta vaikutukset ovat heikompia kuin muissa tutkimuksissa havaitut ansiosidonnaisen päivärahan vaikutukset. Lisäksi vain joka neljäs työmarkkinatuen saaja työllistyi avoimille työmarkkinoille, joten tässä ryhmässä työmarkkinatuen luomat kannustimet tuskin ovat tärkein työllistymisen este.
Vuotuiset työttömyysturvamenot ovat noin 4–5 miljardia, joista valtio maksaa noin puolet ja kunnat kymmenesosan. Jos julkista taloutta halutaan vahvistaa ja työllisyyttä edistää työttömyysturvaa leikkaamalla, olisi syytä kohdistaa toimet ansioturvaan. Leikkauksilla on kuitenkin vaikea saavuttaa isoja säästöjä, koska oleellisesti heikompi työttömyysturva todennäköisesti heikentäisi myös työttömien työnhakijoiden ja avoimien työpaikkojen kohtaantoa. Jos työttömyysturvaa heikennetään, olisi syytä pohtia, voitaisiinko työttömyysturvan tasoa ja/tai sen kestoa parantaa tulevissa taantumissa, kuten työllisyyden tutkijatyöryhmä (Busk ym. 2021) taannoin esitti. On olemassa hyviä perusteita sille, miksi työttömyysturvan olisi hyvä olla anteliaampi lasku- kuin noususuhdanteessa. Ensinnäkin työttömyysturvan vakuutusarvo työttömille on korkeampi laskusuhdanteessa, kun työttömyys uhkaa pitkittyä avoimien työpaikkojen puutteen vuoksi. Toiseksi laskusuhdanteessa on työmarkkinoiden toiminnan kannalta vähemmän haitallista, vaikka antelias työttömyysturva alentaisi jonkin verran työnhaun kokonaismäärää, koska avoimia työpaikkoja on tarjolla tehottoman vähän suhteessa työttömien työnhakijoiden määrään. Kolmanneksi antelias työttömyysturva lisää kulutuskysyntää, mikä on erityisen hyödyllistä laskusuhdanteessa, jolloin kysyntä on alhaista. Suhdanneriippuvaisuus siis vahvistaisi työttömyysturvan roolia automaattisena vakauttajana.
Lähteet
Busk, H., Jäntti, M., Järvensuu, A., Kauhanen, A., Kauhanen, M., Pesola, H., Pärnänen A., Shemeikka, R. ja Stenholm, P. (2021). Työllisyyden tutkijatyöryhmän raportti, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2021:40.
Kyyrä, T. ja Pesola, H. (2020a). The effects of unemployment benefit duration: Evidence from residual benefit duration, Labour Economics, 65:101859.
Kyyrä, T. ja Pesola, H. (2020b). The effects of UI benefits on unemployment and subsequent outcomes: Evidence from a kinked benefit rule. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 82:1135-1160.
Kyyrä, T. (2022). The effects of unemployment assistance on unemployment exits. International Tax and Public Finance (painossa).
Mikael Collan
Seppo Kari
Lausunnot
