Lausunto Pilari 1:n Amount A:ta koskevan monenvälisen yleissopimuksen tekstistä ja sen allekirjoittamisen tarkoituksenmukaisuudesta (Valtiovarainministeriö)
Lausunto valtiovarainministeriölle
Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/32869/2021
Lausunnon diaarinumero: VATT/439/07.01/2023
1. Yleistä sopimusluonnoksesta
OECD julkaisi lokakuussa 2023 yksityiskohtaisen tekstiluonnoksen monenvälisestä yleissopimuksesta, jolla pantaisiin täytäntöön kansivälisen verotuksen uudistushanke, josta käytetään nimitystä Pilari 1, Amount A. Uudistus siirtäisi suurten kansainvälisten konsernien voittojen verotusoikeutta valtioille, joissa yritysten asiakkaat ja palvelujen käyttäjät asuvat (markkinavaltio, kohdevaltio). Uudistuskokonaisuus on laaja ja monimutkainen. Lokakuun julkaisut ja aiemmat Pilari 1:ä koskevat määrittelyt ovat laajuudeltaan noin 1000 sivua.
Pilari 1 sisältyy OECD:n kaksiosaiseen uudistuskokonaisuuteen, jonka toinen osa, Pilari 2, pyrkii toteuttamaan suurten kansainvälisten konsernien globaalin minimiveron. Koko paketilla on tavoiteltu monikansallisten yritysten verosuunnittelun ja maiden välisen verokilpailun vähentämistä sekä verotulojen oikeudenmukaisempaa jakautumista valtioiden kesken. Pilari 1:llä on pyritty myös rajoittamaan ja koordinoimaan digitaaliseen liiketoimintaan kohdistuvien kansallisten verojen käyttöönottoa (digital services taxes, DST). (1)
Pilari 1, Amount A:n sisältö on lyhyesti kuvattuna seuraava:
- Säännöksiä sovellettaisiin kansainvälisiin konserneihin, joiden liikevaihto ylittää 20 mrd. euroa ja voittomarginaali on suurempi kuin 10 %. Siirtymäkauden jälkeen liikevaihtoraja alenisi 10 mrd. euroon. Rahoitusala, kaivannaistoiminta ja puolustusteollisuus jäisivät järjestelmän ulkopuolelle.
- Markkinavaltioille allokoitaisiin neljännes (25 %) yritysten konsernitilinpäätökseen perustuvasta korjatusta voitosta siltä osin, kuin voitto ylittää 10 % konsernitason liikevaihdosta. Tätä voiton osaa nimitetään Amount A:ksi. Lisäehtona uudelleenallokoinnille olisi riittävä yhteys konsernin ja valtion välillä (myyntituottoja vähintään 1. milj. euroa).
- Oikeus Amount A -voiton verottamiseen allokoitaisiin valtiolle sen mukaan, miten konsernin arvioidaan saaneen tuottoja eri valtioista ilman fyysistä läsnäoloa (revenue sourcing rules). Tuottojen kohdentaminen toteutettaisiin tuottokategorioittain erilaisia indikaattoreita hyödyntäen.
- Pilari 1 -uudistus koskisi voittoja, jotka on verotettu jo kertaalleen nykyjärjestelmän mukaisesti. Järjestelmä sisältää siksi säännöt siitä, miten kaksinkertainen verotus poistetaan ja miten vastuu tästä jaetaan valtioille, joissa voitto on verotettu jo kertaalleen.
- Ehdotus tulisi voimaan, jos vähintään 30 valtiota, joissa sijaitsee vähintään 60 % liikevaihto- ja kannattavuuskynnyksen ylittävien konsernien emoyhtiöistä, hyväksyy sopimuksen. (2)
- Maat sitoutuisivat luopumaan digitaalisten palvelujen veroista, joita on otettu käyttöön mm. Etelä-Euroopassa ja eräissä Euroopan ulkopuolisissa teollisuusmaissa.
OECD:n sopimusluonnos on laaja ja monimutkainen, mistä syystä tässä lausunnossa ei tavoitella sen yksityiskohtaista arvioimista. Lausunnossa keskitytään sen sijaan esittämään eräitä näkökohtia järjestelmän rakenteesta ja merkityksestä osana käynnissä olevaa kansainvälisen verotuksen uudistamista.
2. Näkökohtia Amount A -veromallista
Verotusta tutkivan taloustieteen valossa Amount A -veromallissa on kaksi potentiaalisesti suotuisaa piirrettä: 1) uudelleen allokoinnin kohdistuminen vain tietyn kannattavuustason (10 %) ylittäviin voittoihin ja 2) osittainen siirtyminen markkinavaltio/kohdevaltio -verotukseen. Näiden piirteiden hyödyllisyys riippuu kuitenkin olennaisesti siitä, miten nämä elementit on toteutettu.
Amount A ja puhtaan voiton verotus
Verotutkijoiden piirissä on laajaa tukea yritysverotuksen kohdistamiselle yrityksen puhtaaseen voittoon, ts. voittoon vähennettynä investointien (ja muiden tuotannontekijöiden) vaihtoehtoiskustannuksella (Excess Profit Tax, EPT). Esimerkiksi Mirrlees Review (2011) -verouudistusesityksessä tämä toteutetaan ns. ACE-vähennyksellä, ts. sallimalla yrityksen oman pääoman vaihtoehtoiskustannuksen vähentäminen tavanomaisesta verotettavasta voitosta ennen yhteisöveron laskemista. (3) EPT-vero on kuitenkin mahdollista toteuttaa usealla vaihtoehtoisella tavalla, joita kuvataan em. lähteissä. EPT-verojen keskeinen etu on siinä, että hyvin toteutettuna ne minimoivat verotuksen vääristävät vaikutukset yritysten rahoitus ja investointipäätöksiin. Tällöin myös haittojen riippuvuus veroasteen tasosta minimoituu.
Amount A muistuttaa EPT-veroja, koska siinä verotus kohdistuu tietyn kannattavuustason ylittävään voittoon. Myös Pilari 2:n GloBE-minimiverossa on samoja piirteitä. GloBE-täydennysveron pohjaa laskettaessa yrityksen korjatusta kirjanpidollisesta voitosta vähennetään ns. substanssivähennys (SBIE-vähennys), joka lasketaan kertomalla yrityksen aineellinen omaisuus ja työvoimakustannukset vähennysprosentilla (5 % siirtymäkauden jälkeen).
Amount A toteuttaa EPT-veron ideaa kuitenkin epätarkasti, koska siinä ei vähennetä tuotantopanosten vaihtoehtoiskustannusta, vaan vapautetaan matalan tuottotason liiketoiminta. Tälläkin toteutuksella voi kuitenkin olla etuja kansainvälisessä ympäristössä, koska se kohdistaa verotuksen voitollisimpaan liiketoimintaan, jossa aineettomalla omaisuudella on usein suuri merkitys voittojen synnyttämisessä. Kansainvälisessä ympäristössä aineettoman omaisuuden tuottamat voitot ovat olleet alttiita voittojen siirtelylle, mistä syystä ylivoittojen ottaminen huomion kohteeksi voi olla perusteltua.
Devereux ym. (2021) on tehnyt ehdotuksen Amount A:a muistuttavasta veromallistaa Residual Profit Allocation by Income, RPAI. Siinä erotetaan kansainvälisen konsernin voitosta ylivoiton/jäännösvoiton komponentti, joka allokoidaan formula apportionment -menetelmällä (FA) niissä maissa verotettavaksi, joissa konsernilla on toimintaa. Voiton ns. rutiinivoittokomponentti verotettaisiin nykyjärjestelmän mukaisesti. (4) RPAI-mallin yksi lähtökohta on, että konsernin koko jäännösvoitto verotetaan vain kertaalleen siinä maassa, johon se on allokoitu FA-menetelmällä. Malli ei siis vaadi kaksinkertaisen verotuksen poistamisjärjestelmää, mikä on olennainen järjestelmää monimutkaistava osa Amount A:n säännöstöä.
Pilari 1:n Amount A veromallin tulisi perustua johdonmukaisille periaatteille haitallisten käyttäytymisvaikutusten minimoimiseksi, joita sen nykyinen design mitä ilmeisimmin aiheuttaa ja sen tulisi olla suunniteltu siten, että jäännösvoiton/puhtaan voiton verotusta ei toteutettaisi kahteen kertaan.
Ylivoiton allokoiminen markkinavaltioille/kohdevaltioille
Toinen Pilari 1, Amount A:n kiinnostava piirre on konsernitason jäännösvoiton siirtäminen verotettavaksi maissa, joissa hyödykkeiden kuluttajat/palveluiden käyttäjät asuvat. Tämän piirteen sisältymisen taustalla on ilmeisesti monia erilaisia perusteluja, kuten käsitys siitä, että oikeudenmukaisen verotusoikeuksien jaon tulisi sallia voittojen verottamisen myös ilman fyysistä läsnäoloa ja toisaalta myös DST-verojen koordinoiminen.
Amount A:n sisältämään voiton osittaiseen allokointiin markkinavaltioille liittyy kuitenkin kiinnostavia piirteitä riippumatta Pilari 1:n sinänsä kannatusta ansaitsevista alkuperäisistä tavoitteista. Verotutkimuksessa verojärjestelmää, jossa voitto tai hyödykkeen myynti verotetaan maassa, jossa hyödykkeen lopullinen kulutus tapahtuu, nimitetään kohdevaltioverotukseksi (destination principle, destination based taxation). Kohdevaltioverotuksen yksi keskeinen etu verrattuna nykyisin käytössä olevaan lähdevaltio- ja asuinvaltioverotuksen yhdistelmään on siinä, että se ei vaikuta investointien ja tuotannon sijaintipaikan valintaan eikä synnytä kannusteita voittojen siirtelyyn eikä verokilpailuun. (5) Kohdevaltioverotuksen kattavaan toteuttamiseen voi liittyä hankalia kysymyksiä, mutta sen soveltaminen verosuunnittelulle ja verokilpailulle kaikkein altteimmissa tilanteissa olisi suotavaa. Pilari 1 toteuttaa tätä periaatetta allokoidessaan osan jäännösvoitosta markkinavaltiolle. Toteutus on kuitenkin epäsystemaattinen ja epätäydellinen. Uudelleen allokoinnin piiriin olisi tulossa vain vähäinen joukko suurimpia konserneja ja vain osa niiden ylivoitoista. Lisäksi allokointisäännöt ovat monimutkaiset ja poikkeavat RPAI-veron vastaavista säännöistä.
Pilari 1 ja muut kansainvälisen verotuksen uudistusaloitteet
Viime vuosina yritysverotuksen ja erityisesti kansainvälisten konsernien verotuksen uudistamiseksi on tehty monia aloitteita, joiden valmistelu ja toteutus ovat edenneet osin jo pitkälle. OECD esitti vuonna 2015 paketin toimenpiteitä aggressiivisen verosuunnittelun poistamiseksi ja EU:ssa useat näistä toimenpiteistä hyväksyttiin osaksi ATAP-direktiivipakettia vuonna 2016. Vuonna 2021 OECD/G20 IF hyväksyi esityksen Pilari 2 minimiveron toimeenpanemisesta ja EU:n neuvosto hyväksyi tätä koskevan direktiivin joulukuussa 2022. Komissio on lisäksi antanut direktiiviesityksen suurten kv. konsernien Befit-veromallista, jossa siirryttäisiin konsernitason verotukseen, jonka veropohja jaettaisiin formula apportionment menetelmällä, sekä ns. DEBRA-direktiiviesityksen, jossa ehdotetaan oman pääoman vaihtoehtoiskustannuksen vähentämisen käyttöönottamista EU-alueella. Jälkimmäinen esitys tarkoittaisi EPT-järjestelmään siirtymistä Euroopassa järjestelmän piiriin kuuluvien yritysten osalta.
On vaikea nähdä, että nämä esitykset muodostaisivat johdonmukaisen kokonaisuuden ilman päällekkäisyyksiä ja ristiriitaisuuksia. Pikemminkin päinvastoin, OECD:n Pilari 1 ja Pilari 2 sekä EU:n Befit pyrkivät suurelta osin ratkomaan samaa ongelmaa, nykyisen lähdevaltioverotuksen alttiutta kansainväliselle verosuunnittelulle ja verokilpailulle. Pilari 1 pyrkii tuomaan ongelmaan osittaisen ratkaisun allokoimalla osan jäännösvoitoista markkinavaltioille. Pilari 2 pyrkii vähentämään nykyjärjestelmän veroaste-eroja ja edelleen verosuunnittelua ja verokilpailua asettamalla alarajan konsernien veroasteille. Befit pyrkii poistamaan konsernien sisäisen verosuunnittelun konsernitason verotuksella, jossa konsernien sisäisillä transaktioilla ei ole vaikutusta verotuksen lopputulokseen.
Kaikki kolme uudistusta ovat pikemminkin vaihtoehtoisia tapoja pyrkiä näihin tavoitteisiin kuin toisiaan täydentäviä. Nykyjärjestelmän puutteet olisi mahdollista korjata johdonmukaisesti toteutetulla Pillar 1-tyyppisellä ratkaisulla kehitettynä RPAI-mallin suuntaan. Vastaavasti Befit-malli, kenties täydennettynä minimitasoisella lakisääteisellä yhteisöverokannalla, olisi toinen vaihtoehto uudistaa kansainvälisten konsernien verotusta voitonsiirtelyn ja verokilpailun vähentämiseksi.
Amount A -uudistuksen vaikutuksista verotuottoon
Uudistus vaikuttaisi valtioiden verotuottoon karkeasti ottaen kolmen eri kananvan kautta. Uudistus siirtäisi suurten konsernien ylivoittoja maihin, joissa konsernien tuotteita kulutetaan. Se myös allokoisi velvoitteen poistaa kaksinkertaisen verotus maille, joissa uudelleenallokoituja voittoja on verotettu nykyjärjestelmän säännöillä. Maakohtainen verotuottovaikutus määräytyisi pääosin näiden kahden vaikutuksen erotuksena. Kolmas vaikutuskanava on DST-verojen tuoton poistuminen mailta, jotka ovat ottaneet niitä käyttöönsä.
IMF (2023) arvioi, että uudistus siirtäisi voittoja matalan verotuksen investointikeskus -tyyppisistä maista (investment hubs) teollisuusmaihin ja kehittyviin maihin. Uudelleen allokoitavan voiton määräksi arvioidaan globaalisti noin 150 mrd. dollaria ja lisäverotuotot noin 12 mrd. dollaria. (6) OECD:n tuore arvio uudelleenallokoituvasta voitosta on samaa suuruusluokkaa (100-205 mrd. dollaria). Valtiovarainministeriön muistiossa arvioidaan Verohallinnon laskelmiin perustuen, että uudistuksella saattaisi olla joidenkin kymmenien miljoonien eurojen positiivinen vaikutus Suomen yhteisöverotuottoon. Arvio on monista syistä johtuen epävarma, mutta sen suunta ja suuruusluokka vaikuttavat uskottavilta.
3. Lopuksi
OECD/G20 Inclusive Framework ryhmän piirissä valmisteltu Pilari 1, Amount A -esitys siirtäisi oikeutta verottaa kaikkein suurimpien globaalien konsernien voittoja ns. markkinavaltioille, joissa näiden konsernien tuottamien hyödykkeiden ja palvelujen kuluttajat asuvat. Uudistus pienentäisi suurten konsernien mahdollisuuksia kansainväliseen voittojen siirtelyyn siirtämällä aineettomiin oikeuksiin kytkeytyviä voittoja investment hub -maista teollisuusmaihin ja kehittyviin maihin verotettavaksi. Veromalliin liittyy kiinnostavia piirteitä, mutta sen toteutustapa on puutteellinen ja monimutkainen ja rooli kansainvälisten konsernien verotuksen yleisemmässä kehittämisessä epäselvä.
Amount A:n yksi ongelma on, että se ei korvaisi nykyjärjestelmää vaan tulisi sen päälle, mikä johtaisi ilman lisätoimenpiteitä kaksinkertaiseen verotukseen. Järjestelmään on tästä syystä rakennettu monimutkaisia säännöksiä kaksinkertaisuuden poistamiseksi. Johdonmukaisesti toteutettuna Amount A korvaisi osan nykyjärjestelmää, jolloin kaksinkertaisuutta ei syntyisi.
Amount A -verotus on myös toimenpiteenä osaksi päällekkäinen aiemmin käyttöön otettujen aggressiivisen verosuunnittelun vastaisten toimenpiteiden, Pilari 2 minimiveron ja Befit-direktiiviesityksen kanssa.
Amount A järjestelmän monimutkaisuus sekä epäjohdonmukaisuudet kansainvälisten konsernien verotuksen kehittämissuunnitelmissa haastavat kysymään, onko Amount A:n etenemistä syytä edistää. Vastaus ei välttämättä ole kielteinen, koska järjestelmällä on positiivisiakin vaikutuksia. Sen rakenne ja asema kansainvälisen verotuksen kehittämisessä kaipaavat kuitenkin korjaamista ja selventämistä. Digitaalisiin palveluihin kohdistuvien kansallisten verojen koordinointia, jopa poistamista, on aiheellista tukea.
Viittaukset:
(1) Yli 20 valtiota on ottanut käyttöön digiveroja viime vuosina ml. useat Etelä-Euroopan maat ja Iso-Britannia. Nämä verot ovat useimmiten kohdistuneet ulkomaisiin, lähinnä amerikkalaisiin, suuriin digiyrityksiin. Tämä on herättänyt huolta liittyen näiden verojen taloudellisiin käyttäytymisvaikutuksiin ja kauppasodan riskeihin. Ks. esim. Hines (2023) ja siinä viitattu keskustelu (Hines, J. (2023): Digital Tax Arithmetic. National Tax Journal 76, 119.143).
(2) Suuri osa kynnysarvot ylittävistä kansainvälisistä konserneista on amerikkalaisia, mistä syystä on arvioitu, että ilman USA:n ratifiointia sopimus ei toteudu.
(3) Ks. esim. Mirrlees Review (2011): Tax by Design – The Mirrlees Review. Oxford University Press.; Hebous, S. (2023): Has the Time Come for Excess Profit Taxes, Econpol Policy Brief 49/2023.; ja Hebous, S., Prihardini, D. ja Vernon, N. (2022): Excess Profit Taxes: Historical Perspective and Contemporary Relevance. IMF Working Paper 2022/187.
(4) Devereux, M.P., Auerbach, A., Keen, M., Oosterhuis, P., Schön, W. ja Vella, J. (2021): Taxing Profit in a Global Economy, Oxford University Press. Ks. myös Kanervo (2022), joka tarkastelee Amount A:n ja RPAI-mallin eroja; Kanervo, J. (2022): Kohti markkinavaltioverotusta – jäännösvoiton jakaminen (RPA) ja OECD:n pilari I. VATT Muistiot 91.
(5) Ks. Devereux ym. (2021) luku 4.
(6) IMF (2023): International Corporate Tax Reform. IMF Staff Policy report February 2023.
________
Collan Mikael
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
Kari Seppo
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
