Kirjallinen kuuleminen kansallisen tieliikenteen päästökaupan arvioinnista (Liikenne- ja viestintäministeriölle)
Kirjallinen kuuleminen
Lausunnon diaarinumero: VATT/296/07.01/2021
Asia: Kirjallinen kuuleminen kansallisen tieliikenteen päästökaupan arvioinnista VN/3882/2021
Liikenteen päästöt muodostavat noin viidenneksen kaikista Suomen kasvihuonekaasupäästöistä. Suomen tavoite puolittaa liikenteen päästöt vuoteen 2030 mennessä ja saavuttaa nollapäästöt liikenteessä vuoteen 2045 mennessä on erittäin kunnianhimoinen.
Tieliikenteen päästöistä noin puolet tulee henkilöautoista. Jotta päästötavoitteet saavutettaisiin, on välttämätöntä, että päästövähennyksiä toteutetaan sekä henkilöautokannassa että ammattimaisessa liikenteessä. Henkilöautojen osalta on lähitulevaisuudessa mahdollista siirtyä laajamittaisesti sähköautoihin. Tähän voidaan kannustaa kasvattamalla kustannuseroa polttomoottoriautojen ja sähköautojen välillä sekä varmistamalla kattava latausverkosto sähköautoille.
Raskaassa liikenteessä merkittävien päästövähennysten saavuttaminen on haastavampaa, koska sähköajoneuvot eivät nykyisellään sovellu merkittävään osaan raskaasta liikenteestä. Näin ollen raskaassa liikenteessä ei voida samassa mittakaavassa välttää korkeampia polttoaineen hintoja siirtymällä vaihtoehtoisiin käyttövoimiin kuin henkilö- ja pakettiautoissa.
Edistääkö päästökauppa arvionne mukaan liikenteen päästövähennystavoitetta?
Päästökauppa asettaa sitovan kiintiön päästöille. Tätä kautta se määritelmällisesti edistää päästövähennystavoitetta. Päästövähennysten toteutuminen edellyttää, että kiintiö rajoittaa päästöt alemmaksi kuin mitä ne olisivat ilman kiintiötä.
Mitä hyötyjä ja haittoja tieliikenteen päästökauppajärjestelmällä arvionne mukaan on?
Päästökaupan hyöty on, että se on kustannustehokas tapa saavuttaa asetettu päästövähennystavoite. Päästökauppajärjestelmä nostaa siihen kuuluvien polttoaineiden hintaa ja vastaa vaikutuksiltaan polttoaineiden päästöperusteista verotusta. Päästöjen mukaan nouseva polttoaineiden hinta vaikuttaa sekä olemassa olevan ajoneuvokannan käyttöasteeseen että ohjaa uusien ajoneuvojen hankinnassa kohden ominaispäästöiltään tehokkaampia ajoneuvoja. Päästökaupan tai päästöveron kautta tapahtuva hintaohjaus on siksi tehokas keino päästöjen vähentämiseksi. Lisäksi korkeampi polttoaineen hinta edistää vanhojen, paljon polttoainetta kuluttavien ajoneuvojen romuttamista (kirjallisuusviitteitä löytyy julkaisusta Palanne ja Sahari 2021).
Päästökauppa on myös teknologianeutraali tapa edistää päästövähennyksiä. Koska ohjaus tapahtuu hintamekanismin kautta, se kannustaa toteuttamaan päästövähennykset ensin halvimmilla vähennyskeinoilla.
Haittana voidaan nähdä järjestelmän aiheuttamat hallinnolliset kulut. Näitä voidaan minimoida hyödyntämällä jo olemassa olevia, esimerkiksi polttoaineverotukseen liittyviä, raportointivelvoitteita.
Mitä vaikutuksia päästökauppajärjestelmästä olisi elinkeinoelämälle?
Päästökauppajärjestelmä nostaisi polttoaineiden hintoja, joten sen vaikutukset vastaavat pysyvää tuotantokustannusten nousua. Korkeammat hinnat kannustaisivat vaihtamaan vaihtoehtoiseen polttoaineeseen, mikäli tämä on mahdollista. Lisäksi ne kannustavat hankkimaan mahdollisimman polttoainetehokkaita ajoneuvoja sekä minimoimaan polttoainekustannukset esimerkiksi reittien suunnittelun ja ajotavan avulla.
Kansallisella tasolla toteutettu päästökauppa vaikuttaisi yhtäläisesti kansallisilla markkinoilla toimiviin kuljetus- ja logistiikkayrityksiin, sillä kaikki kohtaisivat vastaavan kustannustason nousun. Koko EU:n tasolla toteutuva liikennepolttoaineiden päästökauppa asettaisi kaikki EU:n sisällä toimivat yritykset samaan asemaan.
Kuljetusyritykset voivat siirtää osan kustannuksista eteenpäin myymänsä kuljetuspalvelun hintoihin. Kilpailutilanne sekä kysynnän ja tarjonnan suhde kyseisellä markkinalla vaikuttavat siihen, kuinka suuri osa kustannusten noususta käytännössä siirtyy hintoihin. Suomen aineistolla ei ole aiheesta empiiristä tutkimusta, mutta on mahdollista, että korkeammat polttoaineiden hinnat nostavat kuljetuspalveluiden hintoja. Kuljetushintojen siirtyminen eteenpäin lopputuotteiden hintoihin on empiirinen kysymys. Lopputuotteiden hinnoitteluun vaikuttaa kilpailutilanne kunkin tuotteen markkinalla, joten vaikutus olisi erilainen kullekin
sektorille.
Aikaisemmin on arvioitu biopolttoaineiden 30 prosentin jakeluvelvoitteen elinkeinoelämälle aiheuttamia kustannuksia sektoreittain eriteltynä. Korkeampi jakeluvelvoite nostaisi polttoaineen hintoja, joten sen vaikutusmekanismi on samankaltainen kuin polttoaineverolla tai polttoaineiden päästökaupalla. Analyysin mukaan jakeluvelvoitteen nostaminen muuttaisi maaliikennesektorin kustannuksia enimmillään 2.5 prosenttia, keskiarvon ollessa alle yksi prosentti. Muiden sektoreiden kustannusten nousu jäisi keskimäärin 0–0.5 prosenttiin. (Sipilä ym. 2018). Vastaava arviointi olisi periaatteessa mahdollista teettää myös liikennepolttoaineiden päästökaupan osalta, joskin voi olla vaikea ennakoida, minkä verran päästökauppa nostaisi polttoaineiden hintoja.
Suomalaisella aineistolla on lisäksi selvitetty, kuinka suuri osa vuoden 2012 polttoaineverojen korotuksesta siirtyi kuluttajahintoihin. Tutkimuksen mukaan siirtymä oli 60–80 prosenttia, ja siirtymässä oli alueellista vaihtelua, joka johtunee alueittaisissa eroissa kysynnässä. (Harju, Kosonen, Laukkanen, Palanne ja Sallee, 2018).
Mitä vaikutuksia päästökauppajärjestelmästä olisi yksityisille ihmisille?
Koska päästökauppa todennäköisesti toteutettaisiin polttoaineen jakelijoille kohdistettujen kiintiöiden kautta, vaikutus kotitalouksiin välittyisi ainoastaan korkeampien fossiilisten polttoaineiden hintojen kautta. Tällöin kotitaloudet kohtaisivat voimakkaamman kannustimen vähentää polttoaineen kulutusta sekä vaihtaa polttomoottoriauto sähkö- tai kaasuautoon.
Tilastojen mukaan Suomessa sekä ajokilometrit että autolla ajettavien yksittäisten matkojen määrät riippuvat selvästi tuloista; korkeampituloiset kotitaloudet ajavat enemmän ja omistavat useammin kaksi autoa (Palanne ja Sahari, 2021). Ylemmissä tuloluokissa autolla tehdyille matkoille on myös useammin tunnistettavissa vaihtoehtoinen kulkumuoto, mikä viittaa siihen, että matalampituloisissa kotitalouksissa autoa käytetään enemmän vain välttämättömiin matkoihin (Tiikkaja ja Liimatainen, 2020). Näin ollen korkeamman tulotason kotitalouksissa on todennäköisesti enemmän mahdollisuuksia sopeutua korkeampiin polttoaineen hintoihin vähentämällä ajomääriä sekä vaihtamalla polttomoottoriauto sähköautoon. Tätä kautta korkeammat hinnat siis tehokkaasti vähentäisivät muulla tavoin korvattavia automatkoja, sekä ohjaisivat uusien autojen hankintoja niissä kotitalouksissa, joissa tämä on mahdollista.
Niissä kotitalouksissa, joissa ajokilometrien vähentäminen on haastavaa esimerkiksi sijainnin takia, korkeammat polttoaineen hinnat nostaisivat kotitalouden menoja jonkin verran.
Tilastojen mukaan alimmissa tulokymmenyksissä kotitalouden kuluttavat keskimäärin noin kolme prosenttia käytettävissä olevista tuloistaan ajamisen polttoaineisiin. Toisaalta on huomattava, että kaikkein pienituloisimmissa kotitalouksissa auton omistaminen on harvinaista. Kahdessa alimmassa tulokymmenyksessä yli puolella kotitalouksista ei ole lainkaan käytössä autoa. (Palanne ja Sahari, 2021)
Autojen tarjonta muuttuu tällä hetkellä nopeasti ja on olettavaa, että sähköautojen määrä käytettyjen autojen markkinoilla tulee kasvamaan selvästi lähitulevaisuudessa. Tämä parantaa myös niiden kotitalouksien mahdollisuuksia hankkia sähköauto, joille tämän hetken tarjonta on liian suppeaa tai kallista.
Miten päästökauppa tulisi toteuttaa, mitä tulisi välttää?
Yleisesti voidaan todeta päästökaupan toteutuksesta mm. seuraavaa:
- Päästökiintiön tulisi rajoittaa päästöt alemmaksi kuin mitä ne olisivat ilman kiintiötä Tämä takaa todelliselle niukkuudelle perustuvan hinnan muodostumisen ja varmistaa sen, että päästövähennyksille syntyy kannustin.
- Päästöoikeuksien ilmainen alkujako heikentää kannustimia päästövähennyksiin sekä voi johtaa ns. windfall‐voittoihin. Oikeuksien huutokauppaaminen säilyttää kannustinvaikutuksen sekä tuottaa tuloja, joita voidaan hyödyntää muualla.
- Kustannustehokkuuden kannalta on tärkeää, että järjestelmä kattaisi sektoreita. Tämä mahdollistaa päästövähennysten toteuttamisen siellä, missä se on edullisinta. Tämä puoltaisi liikenteen päästökaupan liittämistä EU:n olemassa olevaan päästökauppajärjestelmään.
- Järjestelmään kuuluvien toimijoiden määrä tulisi olla riittävän suuri, jotta markkina toimii tehokkaasti eivätkä osapuolet voi vaikuttaa strategisesti hintaan. Tämä voi muodostua haasteeksi, mikäli päästökauppa toteutuisi vain kansallisella tasolla. Suomessa toimii vain kuusi polttoaineiden jakeluketjua.
- Järjestelmän tulisi olla neutraali teknologioiden ja sektoreiden suhteen. Järjestelmään mahdollisesti sisällytettävät sektorikohtaiset poikkeukset tai erityissäännöt heikentävät järjestelmän kustannustehokkuutta.
Yksityiskohtaisempaa tarkastelua mahdollisista toteutustavoista ja niiden vaikutuksista löytyy esimerkiksi raportista Achtnicht ym. (2015).
Millaisia vaikutuksia EU:n liikenne- ja lämmityspolttoaineiden yhteisellä päästökaupalla olisi erityisesti liikennesektorin näkökulmasta?
Yleisesti voidaan todeta, että päästökauppa todennäköisesti nostaisi liikennepolttoaineiden hintoja. Tämä vaikutus riippuu mm. siitä, kuinka korkeaksi päästöoikeuden hinta järjestelmässä muodostuu. Mikäli liikenne- ja lämmityspolttoaineiden päästökauppa olisi osa EU:n olemassa olevaa päästökauppajärjestelmää, päästöoikeuden hinta todennäköisesti jäisi alhaisemmaksi kuin jos liikenne- ja lämmityspolttoaineille luodaan oma järjestelmä. Tämä johtuu siitä, että päästövähennyskeinot muilla sektoreilla ovat todennäköisesti halvempia kuin liikenteen päästövähennyskeinot. Yhteisessä järjestelmässä päästöjä kannattaisi siis vähentää enemmän muualla, ja liikennesektori kattaisi omat päästönsä päästöoikeuksilla. Jos liikenneja lämmityspolttoaineille luodaan oma päästökauppa, päästövähennyskeinojen valikoima on suppeampi ja näin ollen päästöoikeuden hinta on korkeampi.
Suomessa päästöoikeuksien kysyntä muodostuisi lähinnä liikennesektorin kuluttamista polttoaineista, sillä asuinrakennusten erillislämmitykseen käytettävien lämmityspolttoaineiden kulutus Suomessa on pientä.1 Lisäksi rakennuksissa voidaan hyödyntää monia suhteellisen edullisia keinoja vähentää polttoaineen kulutusta, kuten ilmalämpöpumput ja energiatehokkuuden parantaminen esimerkiksi eristystä parantamalla.
Tarkemmat vaikutukset riippuvat järjestelmän yksityiskohdista. Esimerkiksi järjestelmän aiheuttamat hallinnolliset kulut eivät lankea kuljetusalalle, mikäli päästökauppavelvoite kohdistetaan polttoaineiden jakelijoille. Tällöin liikennesektori kohtaisi ainoastaan mahdollisen muutoksen polttoaineen hinnassa.
_____
1 Uusissa omakotitaloissa öljylämmityksen osuus on pudonnut pariin prosenttiin, ja koko rakennuskannassa öljylämmityksen osuus on 17 % kerrosalasta. Kyselytutkimukset viittaavat siihen, että öljylämmityksen osuus saattaa todellisuudessa olla pienempi, sillä kaikki lämmitysjärjestelmien muutokset eivät välity rakennuskantatilastoihin (Pientalojen lämmitysenergian käyttö 2016/2017, Luke ja Tilastokeskus)
_____
Mikael Collan
ylijohtaja
Anna Sahari
erikoistutkija
_____
Viitteet
Achtnicht, von Graevenitz, Koesler, Löschel, Schoeman ja Reanos, 2015. Including road transport in the EU‐ETS: An alternative for the future? ZEW Gutachten/Forschungsberichte, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Mannheim
Harju, Kosonen, Laukkanen, Palanne, Sallee 2018, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 70/2018.
Palanne ja Sahari, 2021. Henkilöautoliikenteen CO2‐päästöt ja päästöjen vero‐ohjaus. VATT
Muistiot 63.
Sipilä, Kiuru, Jokinen, Saarela, Tamminen, Laukkanen, Palonen, Nylund ja Sipilä, 2018. Biopolttoaineiden kustannustehokkaat toteutuspolut vuoteen 2030. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 63/2018.
Tiikkaja ja Liimatainen, 2020. Liikenteen ympäristövaikutusten vähentäminen kulkutapavalintojen muutosten avulla eri tulo‐ ja perheryhmissä. Alue ja ympäristö 49:2, 130-144
