U 48/2021 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston uudelleen laadituksi energiatehokkuusdirektiiviksi (Eduskunnan suuri valiokunta)
Asiantuntijalausunto eduskunnan suurelle valiokunnalle
Lausunnon diaarinumero: VATT/385/07.01/2021
Yhteenveto
Komissio ehdottaa merkittäviä muutoksia energiankulutuksen tavoitetasoon sekä kiristyksiä energiatehokkuustavoitteisiin. Ehdotus sisältää myös huomattavia lisäyksiä julkisen sektorin velvoitteisiin korjausrakentamiseen, valvontaan ja raportointiin liittyen. Direktiivin uudistus poistaisi joiltain osin joustojen mahdollisuuksia sektorikohtaisten tavoitteiden saavuttamisessa.
- Päästöjen vähentäminen on ensisijainen tavoite ja päästöjen hinnoittelu on kustannustehokas tapa saavuttaa päästövähennykset. Päästökauppa nostaa fossiilisen energian hintaa ja luo kannustimet siirtymään kohti uusiutuvia ja vähähiilisiä energianlähteitä. On kyseenalaista, tarvitaanko tämän lisäksi sitovia velvoitteita energiankulutuksen tasoon tai energian lähteisiin liittyen.
- Sitovat määrätavoitteet ovat ristiriidassa kustannustehokkuuden kanssa, mikäli energiansäästötavoitteen saavuttamisen nimissä jää toteuttamatta edullisempia päästöjä vähentäviä hankkeita, jotka eivät välttämättä vähentäisi kokonaisenergian kulutusta.
- Sitovat määrätavoitteet voivat olla haastavia hiilineutraalisuustavoitteen kannalta, mikäli hiilineutraalisuuteen pyritään esimerkiksi siirtämällä energiankulutusta polttoaineista sähkön suuntaan. Näissä muutoksissa kasvihuonekaasupäästöt pienenevät, vaikka energiankulutus ei välttämättä muutu.
- Kaukolämpö ja -jäähdytys on päästökaupan alainen toimiala, joten päästökaupan kautta tuleva hintasignaali ohjaa tuotantoa pois fossiilisista polttoaineista. On kyseenalaista, onko energiatehokkuusdirektiivin sisältämä päällekkäinen ohjaus tarpeellista päästövähennysten tai kustannustehokkuuden kannalta.
- Riippumaton neuvonta sekä energiatehokkuusinvestointien tukeminen esimerkiksi lainojen kautta voi vauhdittaa investointeja asuntokannassa. Tukien kohdistaminen energiaköyhyydestä kärsiville kotitalouksille on perustelua. On kuitenkin huomattava, että energiaköyhyydelle ei ole olemassa yhtenäistä määritelmää ja että energiaköyhien kotitalouksien tunnistaminen voi olla haastavaa, mikä vaikeuttaa avustusten oikeaa kohdistamista.
Valtioneuvoston kanta on myönteinen yleiselle energiatehokkuuden korostamiselle sekä sen huomioimiselle, että energiatehokkuuden tavoittelun kustannukset kohdistuvat epätasaisesti kotitalouksien kesken. Valtioneuvosto suhtautuu varauksella ehdotuksen sisältämiin merkittävin määrällisiin kiristyksiin energiankulutuksen tasossa sekä julkisen sektorin velvoitteissa. Valtioneuvoston näkemys on perusteltu.
Yksityiskohtaisempi tarkastelu
Energiatehokkuustavoitteet
Ehdotus, tiivistelmä: Komission ehdotuksessa kiristetään EU-tason energian loppukäytön ja primäärienergian kulutuksen tavoitetta, ja tavoitteesta tehdään sitova. Kiristys on yhdeksän prosenttiyksikön lisäys siihen tasoon, johon on arvoitu päästävän tämän hetken toimin vuoteen 2030 mennessä. Suomen kannalta jyvitysehdotus olisi alustavan laskelman mukaan noin 255 TWh energian loppukäytön osalta, mikä vastaa noin vuoden 1995 energian loppukäytön tasoa. Ehdotukseen sisältyy myös raportointivelvoite sektorikohtaiselle kulutukselle seuraavilla sektoreilla: asuminen, palvelut, teollisuus, kuljetus, ICT.
Vuotuiselle energiansäästövelvoitteelle esitetään korotettua tasoa vuodesta 2024 alkaen. Vuosittaisen energiansäästön tulisi olla 1.5 %, energiamääränä 4.5 TWh. Taso on noin kaksinkertainen tällä hetkellä voimassa olevan velvoitteeseen verrattuna.
Julkiselle sektorille asetetaan ehdotuksessa oma energiatehokkuusvaatimus, jonka mukaan julkisen sektorin energian loppukäytön tulisi vähentyä 1.7 % vuosittain. Vaatimus koskee koko julkista sektoria, mutta jäsenmaa voi päättää rajatummin ne julkisyhteisöt, joiden toimin vähennys saavutetaan. Toimijat on nimettävä, ja jokaiselle toimijalle määriteltävä vähenemän määrä ja sovellettavat toimet.
VATT lausuu: Ilmastotavoitteiden näkökulmasta energian kulutusta ei tarvitse vähentää, jos energia on tuotettu päästöttömästi. Sitovat määrälliset tavoitteet voivat olla haastavia hiilineutraalisuustavoitteen kannalta, mikäli hiilineutraalisuuteen pyritään esimerkiksi siirtämällä energiankulutusta polttoaineista sähkön suuntaan. Näissä muutoksissa kasvihuonekaasupäästöt pienenevät, vaikka energiankulutus ei välttämättä muutu. Sitovat määrätavoitteet ovat ristiriidassa kustannustehokkuuden kanssa, mikäli energiansäästötavoitteen saavuttamisen nimissä jää toteuttamatta edullisempia päästöjä vähentäviä hankkeita, jotka eivät kuitenkaan välttämättä vähentäisi kokonaisenergian kulutusta. Valtioneuvoston kanta hiilineutraalisuustavoitteen nostamisesta etusijalle on perusteltu.
Julkisten rakennusten kolmen prosentin korjausvelvoite
Ehdotus, tiivistelmä: Komission ehdotuksessa laajennetaan vuotuinen 3 % korjausvelvoite koskemaan koko julkisen sektorin omistamaa rakennuskantaa. Peruskorjauksen vaatimustasoksi ehdotetaan uudisrakennusten ns. lähes nollaenergiarakennus-tasoa, ilman vaihtoehtoisia toteutustapoja. Myös esimerkiksi suojellut rakennukset olisivat vaatimuksen piirissä. Toimeenpano edellyttäisi julkisesti saatavilla olevan inventaarion laatimista kaikista korjausvelvoitteen alaisista rakennuksista.
VATT lausuu: Sitova määrällinen korjausvelvoite sekä ehdottomaksi asetettu korjausten taso ovat ristiriidassa ilmastotoimien kustannustehokkuuden kanssa. Vanhan rakennuskannan korjaaminen uudisrakennuksen tasolle voi viedä julkisia resursseja pois toimilta, joilla saavutettaisiin suurempia päästövähennyksiä. Rakennusten energiankulutuksen päästöt riippuvat energiantuotannon päästöistä. Mikäli lämmitysenergia tuotetaan hyvin vähäpäästöisesti tai jopa päästöttömästi, rakennusten energiankulutuksen vähentäminen ei merkittävästi vähennä hiilidioksidipäästöjä.
Lämmitys- ja jäähdytysjärjestelmät
Ehdotus, tiivistelmä: Ehdotuksessa asetetaan määritelmä tehokkaalle kaukolämmitys- tai kaukojäähdytysjärjestelmälle. Määritelmä perustuu uusiutuvan energian, hukkalämmön sekä yhteistuotannon osuuksille lämmön tai jäähdytyksen tuotannossa, ja osuudet muuttuvat vaiheittain tiukemmiksi kohti vuotta 2050. Uuden tai merkittävästi uudistetun kaukolämpö- tai kaukojäähdytysjärjestelmän tulee täyttää tehokkaan järjestelmän kriteerit. Kokonaistuotannoltaan yli 5 MW:n järjestelmien, jotka eivät täytä kriteereitä, tulee viiden vuoden välein antaa viranomaisille hyväksyttäväksi suunnitelma siitä, miten kriteerit täytetään. Lisäksi ehdotuksessa laajennetaan ja muutetaan nykyistä laitoskohtaista velvoitetta tehdä kustannushyötyanalyysi energiatehokkuuden lisäämisen kannattavuuden arvioimiseksi.
VATT lausuu: Ehdotuksen määritelmä tehokkaalle järjestelmälle perustuu eri energialähteiden osuuksille tuotannossa. Sitovat raja-arvot voivat vääristää yritysten käyttäytymistä ja heikentää päästövähennystoimien kustannustehokkuutta lämmön ja jäähdytyksen tuotannossa. Esimerkiksi vaatimus täyttää tehokkaan järjestelmän kriteerit voi edellyttää yrityksiltä investointeja, jotka estävät muita, mahdollisesti suurempia päästövähennyksiä tuottavia investointeja. Toisaalta sitovat raja-arvot voivat vaikuttaa niin, että yritykset tyytyvät täyttämään vaaditut minimikriteerit, eikä mahdollisesti pidemmälle meneviä toimenpiteitä toteuteta. Kaukolämpö ja -jäähdytys on päästökaupan alainen toimiala, joten päästökaupan kautta tuleva hintasignaali ohjaa tuotantoa pois fossiilisista polttoaineista. On kyseenalaista, onko päällekkäinen ohjaus tarpeellista päästövähennysten tai kustannustehokkuuden kannalta.
Energiatehokkuus ensin-periaate
Ehdotus, tiivistelmä: Ehdotuksen mukaan energiatehokkuus ensin-periaate on huomioitava suunnittelussa, toimintatavassa ja merkittävissä investoinneissa energia-alalla. Lisäksi periaate on huomioitava muilla sektoreilla, kun toiminnalla on vaikutusta energiankäyttöön tai energiatehokkuuteen. Merkittävän investoinnin rajaksi on asetettu 50 miljoonaa euroa, tai 75 miljoonaa jos kyse on liikenneinfrastruktuurin hankkeista. Periaatteen käyttöönotto on todennettava ja siitä on raportoitava komissiolle osana kansallista energia- ja ilmastosuunnitelmaa.
VATT lausuu: Energiatehokkuus on määritelmällisesti tavoitellun lopputuloksen saavuttamista mahdollisimman pienin energiapanoksin. Mikäli energian hinta sisältää hiilidioksidipäästöjen aiheuttaman haitan, yksityisissä investoinneissa energian hinta ohjaa energiankulutuksen tehokkaalle tasolle. Ensisijainen tavoite on vähentää päästöjä, ja päästöjen hinnoittelu on kustannustehokas tapa saavuttaa päästövähennykset.
Haavoittuvassa asemassa olevat asiakkaat ja energiaköyhyys
Ehdotus, tiivistelmä: Ehdotus sisältää velvoitteen kohdistaa energiatehokkuuden, kuluttajansuojan parantamisen ja informaatio-ohjauksen toimenpiteitä haavoittuvassa asemassa oleviin kotitalouksiin, energiaköyhyydestä kärsiviin sekä mahdollisesti tuetun asumisen piiriin kuuluviin. Lisäksi velvoitetaan toteuttamaan toimenpiteitä, jotka lieventävät muiden ilmastopolitiikan toimien vaikutuksia energiaköyhiin. Lisäksi velvoitetaan käyttämään kaikkia rahoitusvälineitä, jotta energiatehokkuustoimista ei aiheudu haittavaikutuksia näille kohderyhmille.
VATT lausuu: Ilmastotavoitteiden saavuttamisen kustannukset eivät jakaudu tasaisesti kotitalouksien kesken, ja oikeudenmukaisuuden sekä politiikkatoimien hyväksyttävyyden kannalta on tärkeää, että heikoimmassa asemassa oleviin kotitalouksiin ei kohdistu kohtuutonta kustannusrasitusta. On kuitenkin huomattava, että energiaköyhyydelle ei ole olemassa yhtenäistä määritelmää ja tilanteen taso on hyvin erilainen eri jäsenmaissa. Lisäksi mahdollisesta energiaköyhyydestä kärsivien kotitalouksien tunnistaminen voi olla haastavaa, mikä vaikeuttaa avustavien toimenpiteiden kohdistumista oikeille kotitalouksille.
Energiatehokkuuden kansallinen rahasto, rahoitus ja tekninen apu sekä tietämyksen lisääminen
Ehdotus, tiivistelmä: Ehdotuksessa velvoitetaan erityisesti kotitalouksille ja muille pienille energiankäyttäjille asiointipisteiden luominen. Yhden luukun periaatteen mukaan asiointipisteiden tulisi auttaa teknisessä ja taloudellisessa neuvonnassa, rakennusten energiakorjauksissa sekä uusiutuvan energian käyttöönotossa. Lisäksi tulee tunnistaa ja poistaa kannustinloukut, jotka liittyvät vuokralaisten ja omistajien välillä oleviin ristiriitaisiin kannustimiin toteuttaa energiatehokkuustoimenpiteitä.
Ehdotuksen mukaan jäsenmaiden tulee helpottaa rahoituslaitosten perustamista tai olemassa olevien käyttöä erityisesti energiatuen, rahoitusinstrumenttien ja teknisen avun yhdistämiseksi. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että erilaisia lainainstrumentteja, kuten vihreitä lainoja, vakuudellisia ja vakuudettomia, tarjotaan laajasti ja syrjimättömästi sekä edistettävä energialaskuun ja verotukseen liittyvien rahoitusinstrumenttien käyttöönottoa.
VATT lausuu: On perusteltua olettaa, että taloudellisesti kannattavia energiatehokkuustoimenpiteitä jää toteuttamatta etenkin kotitalouksissa, joissa tiedon tai rahoituksen puute voi estää investointeja omaan asuntoon. Asunto-osakeyhtiöissä päätösvalta hajaantuu usean omistajan kesken, jolloin selkeän tiedon ja viestinnän merkitys korostuu entisestään. On mahdollista, että energiatehokkuusinvestoinnit asuntokannassa kasvavat, mikäli riippumatonta neuvontaa lisättäisiin ja kohdennettaisiin oikein. Rahoituksen puute voi olla este investoinneille, jotka vaativat suuren alkupääoman, esimerkiksi maalämpöön siirtyminen. Tällaisia investointeja voitaisiin suorien tukien sijaan vauhdittaa esimerkiksi julkisen rahoituslaitoksen tarjoamilla matalakorkoisilla, vakuudettomilla lainoilla.
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT
Mikael Collan
ylijohtaja
Anna Sahari
erikoistutkija
