U 60/2021 vp - UJ 7/2022 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (päästökauppadirektiivin markkinavakausvarantopäätöksen ja meriliikenteen MRV-asetuksen muuttaminen) sekä komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi (markkinavakausvarantopäätöksen muuttaminen) (Eduskunnan talousvaliokunta)
Asiantuntijalausunto eduskunnan talousvaliokunnalle
Diaarinumero: VATT/201/07.01/2022
Johdanto
Komissio ehdottaa muutoksia EU:n päästökauppaan ja meriliikenteen liittämistä nykyiseen päästökauppaan. Näiden lisäksi komissio ehdottaa muun muassa uutta päästökauppajärjestelmää rakennusten lämmitykseen ja tieliikenteeseen.
Yleisenä kommenttina VATT katsoo, että päästökaupan vahvistaminen ja laajentaminen suhteessa taakanjakosektoriin on kannatettavaa, sillä päästökauppa kustannustehokkaana ohjauskeinona toteuttaa tavoitellut päästövähennykset minimikustannuksin. Päästökauppaan tehtyjen muutosten taloudellisia ja muita vaikutuksia on kuitenkin arvioitava tarkasti niin etu- kuin myös jälkikäteen, jotta pystytään havainnoimaan kaikki tarkoituksenmukaiset, mutta myös ennakoimattomat vaikutukset esimerkiksi yritysten liiketoimintamahdollisuuksiin. Ohessa VATT kommentoi tarkemmin vain nyt esitettyjä täydennyksiä jo aiemmin esitettyyn valtioneuvoston kantaan.
Päästövähennystavoite ja keinot sen saavuttamiseksi sekä markkinavakausvaranto
Valtioneuvosto pitää tarkoituksenmukaisena komission ehdotuksia kiristää lineaarista päästövähennyskerrointa ja leikata kertaluonteisesti päästökattoa, jotta päästökauppasektorin ehdotettuun -61 prosentin päästövähennystasoon päästään. Valtioneuvosto suhtautuu positiivisesti direktiiviehdotuksen sisältämiin markkinavakausmekanismin muutoksiin.
VATT lausuu: Päästökaupan vahvistaminen on kannatettavaa, sillä päästökauppa on oikein toimiessaan kustannustehokas ohjauskeino. Päästökaupan toimivuuden ja tehokkuuden kannalta oleellista ei itsessään ole hinnan pysyminen korkeana, vaan päästökaton tiukkuus ja markkinoille jaettava päästöoikeuksien kokonaismäärä, jolloin toimivilla markkinoilla hinta signaloi kulloistakin markkinatilannetta oikein ja ohjaa toimijoiden valintoja. Tiukennukset niin jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärään kuin myös lineaariseen päästövähennyskertoimeen ovat selkeitä, läpinäkyviä ja oikeita toimenpiteitä pyrittäessä kohden vuodelle 2030 asetettavia päästövähennystavoitteita.
Muutokset kiinteitä laitoksia koskevaan päästökauppaan, hiilirajamekanismi
Hiilivuotoriskin ja päästöoikeuksien ilmaisjaon osalta valtioneuvoston arvioi, että hiilirajamekanismi ehkäisee paremmin hiilivuotoa kuin päästöoikeuksien ilmaisjako. Mikäli ehdotettu hiilirajamekanismi otetaan käyttöön, tulee ilmaisjaosta luopua kuitenkin sektoreittain määriteltyjen siirtymäkausien aikana. Mahdollisen hiilirajamekanismin kielteisten vientiin liittyvien vaikutusten ehkäisemiseksi suunniteltava vientikompensaatiojärjestelmä tulisi olla yhteensopiva WTO-sääntöjen kanssa.
Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti ajatukseen alentaa päästökaupan soveltamisalaa biomassaa käyttävien laitosten osalta, mutta suhtautuu myönteisesti jätteenpolton sisällyttämistä päästökaupan soveltamisalaan. Valtioneuvosto ei myöskään katso tarpeelliseksi muuttaa päästöoikeuden liiallisen hinnannousun estämisen mekanismia.
VATT lausuu: Päästöoikeuksien ilmaisjaosta on järkevä luopua hiilirajamekanismin käyttöönoton myötä. Empiirisessä tutkimuskirjallisuudessa on toistaiseksi havaittu, ettei EU:n päästökaupan aiheuttamasta hiilivuodosta ole juurikaan näyttöä. Toisaalta laitokset, jotka ovat saaneet ilmaisjaossa päästöoikeuksia enemmän kuin ovat tarvinneet, eivät ole vähentäneet päästöjään samalla tavoin kuin laitokset, jotka ovat joutuneet ostamaan päästöoikeuksia markkinoilta. Ilmaisjaossa on täten elementtejä, jonka perusteella siitä on järkevä luopua, mikäli hiilivuodon uhkaa pystytään ehkäisemään muilla tavoin, kuten hiilirajamekanismin avulla. Suoran hiilivuodon estämisen lisäksi hiilirajamekanismin yhtenä keskeisenä tavoitteena on myös houkutella löysemmän ympäristösääntelyn maita kiristämään omaa ilmastosääntelyään. Tämä mekanismi puuttuu ilmaisjaosta.
Lisäksi hiilirajamekanismi edesauttaa niin sanottua positiivista hiilivuotoa, jonka mukaisesti tiukan sääntelyn seurauksena kehitetyt puhtaammat teknologiat leviävät mahdollisesti myös niihin maihin, joiden ympäristösääntely ei ole yhtä kireää. Mikäli erillinen vientikompensaatiojärjestelmä otetaan käyttöön, on tarkoin huolehdittava, ettei se riko WTO-sääntöjä. Olisi myös pohdittava, minkälaista vientiä on tarpeenmukaista tukea. Tulisiko positiivisen hiilivuodon edistämiseksi tukea laajemmin puhtaiden teknologioiden vientiä hiili-intensiivisten tuotteiden viennin sijaan?
Päästökaupan soveltamisalan rajan lasku biomassaa käyttävien laitosten osalta 100 prosentista 95 prosenttiin paljastaa osaltaan ilmaisjaon ongelmallisuuden, mikäli laitokset hyötyvät siitä, että ovat ilmaisjaon piirissä verrattuna siihen, etteivät kuulu päästökauppaan. Voidaan hyvin kysyä, että mikäli rajaa lasketaan 95 prosenttiin, lisäisikö se fossiilisten polttoaineiden käyttöä niillä laitoksilla, jotka ovat tällä hetkellä juuri rajan yläpuolella, jotta ne pääsisivät päästökaupan ja siten ilmaisjaon piiriin. Yksinkertaisempi tapa vaikuttaa laitosten päästövähennyshalukuuteen olisi kenties vähentää ilmaisjakoa kaikkien laitosten osalta siten, etteivät laitokset hyödy suhteettomasti ilmaisjaosta. Saman toimialan laitoksia tulisi kohdella yhdenmukaisesti.
Jätteenpolton sisällyttäminen päästökauppaan lisää päästökaupan kattavuutta ja sääntelyn yhdenmukaisuutta toimialan sisällä ja on siten kannatettava uudistus.
Markkinavakausvarannon tarkoituksena on ollut poistaa päästöoikeuksien ylijäämää pois markkinoilta ja siten vaikuttaa päästöoikeusmarkkinoita pitkään vaivanneeseen matalien hintojen ongelmaan. Markkinavakausvarantoon tehtyjen muutoksien myötä siinä on myös onnistuttu. Mekanismit, joilla markkinavakausvaranto vaikuttaa päästöoikeuden hintaan, ovat kuitenkin hyvin epäselviä. Viime aikoina tapahtunut päästöoikeuden hinnan nousu on tuonut esiin kysymyksen, tulisiko jatkossa varautua myös päästöoikeuden hinnan liialliseen nousuun. Päästövähennyksiin tähtäävien investointien kannalta on tärkeää, että markkinoiden sääntely on ennakoitavaa, yksinkertaista ja läpinäkyvää. Huomattavasti markkinavakausvarantoa yksinkertaisempi keino vähentää epävarmuutta päästöoikeusmarkkinoilla olisi asettaa ennalta ilmoitettu alimmaishinta (hintalattia) ja ylimmäishinta (hintakatto) päästöoikeuksien huutokaupoissa. Hintalattia on käytössä muun muassa Kalifornian päästökauppaohjelmassa ja Yhdysvaltain koillisten osavaltojen RGGI-kauppajärjestelmässä.
Meriliikenteen päästökauppa
Valtioneuvostolla on myönteinen kanta meriliikenteen liittämiseen päästökauppaan, mutta toteaa samalla, että Suomen erityisolosuhteiden (merikuljetusten suuri osuus viennissä sekä talviolosuhteet merenkulussa) huomioiminen on tärkeää.
VATT lausuu: Päästökaupan laajentaminen on lähtökohtaisesti järkevää, mutta on tärkeää huomioida, etteivät yksityiskohtaiset säännökset esimerkiksi kattavuudesta ohjaa ei-toivottuihin seurauksiin ja liiallisiin kustannuksiin esimerkiksi talvimerenkulussa.
Uusi tieliikenteen ja rakennusten päästökauppa
Valtioneuvosto tukee esitystä tieliikenteen ja rakennusten lämmityksen päästöt kattavasta uudesta EU-laajuisesta päästökaupasta. Valtioneuvoston kuitenkin katsoo, että tieliikenteen ja rakennusten lämmitykseen liittyvien eri ohjauskeinojen (ml. kansalliset toimet) kokonaisvaikutukset selvitetään päällekkäisyyksien välttämiseksi.
VATT lausuu: Päästökauppasektorin laajentaminen lisää tehokkuutta. Liikenteen ja rakennusten päästökaupassa on kuitenkin vielä paljon avoimia kysymyksiä, ja vaikutuksia on vaikea arvioida. Tulisi pohtia, mitä vaikutuksia kotimaassa tehtäville päästövähennystoimille on sillä, että tieliikenteen ja rakennusten lämmityksen päästöt kuuluisivat vuoteen 2030 asti sekä taakanjako- että päästökauppasektorille. Tehokkuuden kannalta on tärkeää, että ohjauskeinoissa ei ole päällekkäisyyksiä tai ristikkäisvaikutuksia. Nyt näihin sektoreihin kohdistuu monia toimia. Suomessa on jo nykyisellään polttoaineiden hiilidioksidisisältöön perustuva energiaverotus. Tulisikin arvioida, tulisiko polttoaineiden verotusta muuttaa, mikäli rakennusten ja liikenteen EU-laajuinen päästökauppa toteutuu. Samoin tulisi arvioida päästökauppajärjestelmien päällekkäisyyttä niiden suomalaisten kaukolämpöverkkoon kuuluvien kaukolämpölaitosten osalta, jotka kuuluvat jo nykyiseen päästökauppajärjestelmään.
Erityisesti tieliikenteessä päästöjen hinnoittelu on vain yksi osa laajempaa keinovalikoimaa, joita tarvitaan päästöjen vähentämiseksi uusien teknologioiden käyttöönottamiseksi. Nämä tukevat päästökaupan vaikuttavuutta. Päästökaupan vaikutukset ja esimerkiksi päästöoikeuden hinnan kehitys ovat sidoksissa moniin muihin ja myös kansallisesti säädettäviin politiikkatoimiin, kuten sähköautojen latausverkoston kehittämiseen, autojen valmistajille asetettaviin päästörajoituksiin tai joukkoliikenneratkaisuihin.
Huutokauppatulojen käyttö, ml. rahastot
Valtioneuvosto pitää tarkoituksenmukaisena, että jäsenvaltiot hyödyntäisivät täysimääräisesti
keräämänsä huutokauppatulot tai niitä vastaavan summan ilmastotoimissaan ja vihreässä
siirtymässä sekä oikeudenmukaisen siirtymän tukemisessa.
VATT lausuu: Tulojen korvamerkintä rahastojen kautta ei ole tehokkain tapa toteuttaa ilmastotoimia. Esimerkiksi erillisen rahaston kautta valittavien toimien lisäisyyden todentaminen voi olla vaikeaa. Innovaatiotoiminnan edistäminen on kuitenkin erityisen tärkeää käynnissä olevan energiamurroksen yhteydessä. Ilmastopolitiikan hyväksyttävyyden kannalta on myös hyvin tarkkaan selvitettävä, miten esimerkiksi huutokauppatuloja voitaisiin käyttää kompensoimaan ilmastopolitiikan kustannuksia niille, joiden kustannukset nousevat kohtuuttomasti ilmastopolitiikan seurauksena.
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT
Mikael Collan
ylijohtaja
Piia Remes
erikoistutkija
Kimmo Ollikka
erikoistutkija
Kimmo Ollikka
Piia Remes
Lausunnot
