K 3/2022 vp Lapsiasiavaltuutetun kertomus eduskunnalle 2022 (Eduskunnan sivistysvaliokunta)
Asiantuntijalausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle
Diaarinumero: VATT/111/07.01/2022
Eduskunnan sivistysvaliokunta on pyytänyt lausuntoa lapsiasianvaltuutetun kertomuksesta eduskunnalle. Keskityn lausunnossa erityisesti koulutuspolitiikan reformeja ja resursseja koskevaan osaan sekä lapsiasiavaltuutetun esitykseen siitä, että Suomen koulutuksen tietopohja ja resurssit tulee jatkossa turvata yli hallituskausien sitoutumalla muiden Pohjoismaiden rahoitusta vastaavaan ja selkeästi määriteltyyn rahoitustasoon. Keskityn siis seuraavassa näihin kahteen raportin osaan.
Kertomuksessa toisessa luvussa käydään lyhyesti läpi viimevuosien aikana tehtyjä uudistuksia varhaiskasvatuksessa, peruskoulutuksessa ja toisella asteella ja erityisesti näiden uudistusten taustalla ollutta tietopohjaa ja uudistuksista tehtyjä vaikutusarvioita. Keskeisenä johtopäätöksenä on, että tietopohja on uudistuksia tehdessä ollut usein vaillinainen, ja uudistuksista ei ole järjestelmällisesti tehty luotettavia vaikutusarviointeja jälkikäteen. Kertomuksessa tarkastellaan myös, kuinka opetukseen liittyvät menot ovat kehittyneet yli ajan ja miten tämä vertautuu mm. muihin OECD ja pohjoismaihin. Osion perusteella raportissa esitetään huoli siitä, että aikaisempaa matalampi rahoituspohjan taso lisää riskejä mm. oppivelvollisuuden laajentamisen ja ammattikoulu-uudistuksen toteutuksessa. Osittain näiden havaintojen pohjalta lapsiasianvaltuutettu tekee yllä mainitun esityksen tietopohjan ja rahoitustason turvaamisesta.
Koulutuspolitiikan reformit ja resurssit
Kertomuksessa esitetty tilannekuva viimeaikaisten koulutusuudistusten vaikuttavuudesta ja niiden taustalla olevasta tietopohjasta vaikuttaa oikean suuntaiselta ja perustellulta. Vuodesta 2017 alkaen on tehty useita uudistuksia koulutuksen eri tasoilla, mutta näiden toimien vaikuttavuudesta on julkaistu vain vähän luotettavia vaikutusarvioita. Vaikutusarvioiden toteuttamista vaikeuttaa se, että monet uudistukset tai hankkeet on toteutettu niin, ettei niiden luotettavaa jälkikäteisarviointia välttämättä edes pysty tyydyttävästi toteuttamaan. Tämä johtuu usein siitä, että uudistuksia ei ole vaiheistettu tai niitä ei ole kokeiltu ensin pienemmässä mittakaavassa, jolloin voitaisiin vertailla uudistettua järjestelmää vanhaan järjestelmään. Osaksi vaikutusarvioita on hankaloittanut myös puutteet olemassa olevassa tiedossa, joka liittyy koulutuksen järjestämiseen ja niiden resursseihin sekä myös mm. oppimistulemiin. Vaikutuksia on tietenkin vaikea arvioida, jos siihen ei ole olemassa mittareita. Etukäteisarvioiden ja uudistusten pohjalla olleen tiedon arviointi on haasteellisempaa, mutta kuten kertomuksen kirjoittajat esittävät, usein uudistusten perusteluista on puuttunut selkeät mitattavissa olevat tavoitteet ja arviot siitä mihin uudistuksella pyritään tai miten sen onnistumista voidaan etukäteen tai jälkikäteen arvioida ja mitata.
Tähän on kuitenkin ainakin kaksi poikkeusta, joita kirjoittajat esittävät ja joita voidaan perustellusti pitää esimerkkeinä siitä, miten on mahdollista tehdä päätöksiä luotettavaan tietopohjaan perustuen ja toisaalta sitoutuen uudistusten vaikutusten luotettavaan ja pitkäjänteiseen arviointiin. Ensinnäkin oppivelvollisuuden laajentamisesta on tehty ennakkoarvioita, jotka ovat perustuneet sekä kansainväliseen näyttöön vastaavan kaltaisista uudistuksista ja olemassa olevaan suomalaiseen näyttöön, joka tukee tilannekuvaa siitä, missä asemassa koulutuksen ulkopuolelle peruskoulun jälkeen jäävät ovat. Tilannekuvan muodostamisessa on hyödynnetty laajoja rekisteriaineistoja, joiden pohjalta voidaan tehdä valistuneita arviota uudistuksen tueksi. Toisaalta erityisesti kaksivuotisen esiopetuksen kokeilu on toteutettu yhteistyössä tutkijoiden kanssa, ja sen tavoitteena on tuottaa luotettavaa tietoa uudistuksen mahdollisista vaikutuksista ennen kuin se mahdollisesti toteutetaan laajamittaisemmin. Kokeilu perustuu luotettavaan tutkimusasetelmaan, jossa jonka avulla voidaan erottaa mm. oppimistulemiin mahdollisesti muut vaikuttavat seikat ja varmistua siitä, että vaikutukset syntyivät juuri intervention seurauksena.
Molemmissa esimerkkitapauksissa on hyödynnetty tutkijoille saatavilla olevaa suomalaista tutkimusinfrastruktuuria, joka mahdollistaa tilannekuvan muodostamisen laajoihin rekisteriaineistoihin pohjautuen. Olisikin suositeltavaa, että tätä infrastruktuuria hyödynnettäisiin mahdollisuuksien mukaan sekä tilannekuvan luomisessa ja vaikutusarvioiden tekemisessä enenemissä määrin. Tämä on koulutuksen osalta tulevaisuudessa entistä helpompaa, sillä mm. peruskoulun ja toisen asteen oppimistuloista on käytettävissä laajoja rekisteritietoja, jotka eivät aikaisemmin olleet saatavilla tutkimustarkoituksiin. Laajatkaan rekisteriaineistot eivät tietenkään auta, jos niiden avulla ei voida havaita uudistusten tavoitteiden toteuttamista. Rekisteripohjaisia tietoja on kuitenkin mahdollista täydentää aineistonkeruulla ja esimerkiksi Turun yliopiston oppimisanalytiikan keskus on jo ollut mukana yhteistyössä tällaisen oppimiseen liittyvän täydentävän keruussa.
Kertomuksessa esitetty arvio koulutuksen resurssien vähenemisestä perustuu erityisesti vuosien 2010-2018 väliseen ajanjaksoon, jolloin koulutuksen menot selvästi pienenivät. Tätä on seurannut rahoitustason nosto, joka vastaa oppilaskohtaisena vuonna 2019 jo aikaisempaa tasoa, joskin kokonaismenot ovat edelleen vuoden 2010 tasoa matalammalla. Huolta rahoitustason vähyydestä voidaan kuitenkin perustella sillä, että uudistukset kuten esimerkiksi oppivelvollisuuden laajennus todennäköisesti luovat tarvetta lisäohjaukselle, kun toiselle asteelle siirtyy enemmän opiskelijoita, joiden lähtötaso tai motivaatio opiskeluun on alhaisempi. Resurssit voivat vaikuttaa myös koulutuksen tarjontaan ja erityisesti sen alueelliseen saavutettavuuteen, jotka ovat mahdollisesti tärkeässä osassa, kun koko ikäluokka pyritään saamaan ensimmäistä kertaa toisen asteen koulutukseen. Lisäksi huoli erityisesti ammattikoulutuksen reformin ja saman aikaisen rahoituksen pienentämisen voidaan nähdä lisäävän riskejä sille, että lähiopetusta tai ohjausta tarvitsevat nuoret voivat kärsiä tilanteesta. Varsinaista luotettavaa ja suoraa tutkimusnäyttöä uudistuksen ja rahoituksen laskemisen vaikutuksista ei kuitenkaan toistaiseksi ole. Tämä on osittain luonnollista koska uudistuksen vaikutukset esimerkiksi työmarkkinoille siirtymiseen nähdään huomattavalla viipeellä, mutta osittain johtuu myös siitä, että uudistuksen toteutusta ei ole suunniteltu siten, että siitä voitaisiin tehdä luotettava vaikutusarvio.
Resurssien tason lisäksi vaikuttavuuden kannalta on todennäköisesti myös ratkaisevaa, kuinka resurssit kohdennetaan koulutuksessa. Kertomuksessa käydään läpi olemassa olevaa kansainvälistä näyttöä rahoituksen lisäyksen vaikutuksista kouluissa. Ei kuitenkaan ole selvää, voidaanko kansainvälisestä tutkimusnäytöstä suoraan yleistää Suomalaiseen kontekstiin. Esimerkiksi Yhdysvalloissa ei ole vastaavaa ammattikoulujärjestelmää kuin suomessa ja siihen pohjautuvat näytöt resurssien kasvatuksesta eivät välttämättä kerro tyydyttävällä tavalla, kuinka resurssien kasvatus voisi parantaa ammattilaisten asemaa. Vastaavasti tutkimukset, joissa tarkastellaan konkreettisempia toimenpiteitä kuten ryhmä- tai luokkakokoa, lähiopetuksen määrää tai erilaisten tutorointi ja oppilaanohjaustoimenpiteiden vaikuttavuutta, on vaikea tehdä suoria johtopäätöksiä suomalaisessa kontekstissa. Esimerkiksi ryhmäkokojen vaikutuksista oppimistuloksiin on olemassa ristiriitaista näyttöä kansainvälisesti. Siksi esitettyihin arvioihiin on syytä suhtautua varauksella ja olisi hyödyllistä pyrkiä myös tuottamaan suomalaiseen kontekstiin pohjautuvia arvioita kuten kirjoittajat esittävät.
Lapsiasianvaltuutetun esitys
Lapsiasianvaltuutetun esitys rahoitustason ja tietopohjan takaamisesta vaikuttaa perustellulta. Yhtäältä ennustettava rahoitustaso vähentäisi todennäköisesti riskejä tehdä rahoituspohjan muutosten seurauksena uudistuksia, jotka voivat asettaa haavoittuvassa asemassa olevia lapsia tai nuoria haastaviin tilanteisiin. Pohjoismaat ovat lähtökohtaisesti oikea vertailutaso, mutta myös näiden maiden koulutusjärjestelmissä on eroja, ja tämä pitää todennäköisesti myös ottaa huomioon menoihin perustuvassa vertailussa. Menoihin perustuva tavoite ei myöskään välttämättä yksistään riitä turvaamaan koulutuksen varsinaisten päämäärien kuten osaamisen ja koulutustason kehittämistä. Olisi siksi tärkeää pitää silmällä rahoituksen ohella myös muita keskeisiä opetuksen laadun ja oppimistulosten mittareita politiikkatoimenpiteitä suunnitellessa. Rahoitus on myös pystyttävä ohjaamaan oikeisiin ja vaikuttaviin kohteisiin, jotta se tukee näitä tavoitteita. Jotta käytössä olevat resurssit voidaan jatkossa suunnatta tehokkaisiin toimiin, on olennaista keskittyä tietopohjan ja vaikutusarvioiden parantamiseen. Koulutuksen uudistusten vaikuttavuuden arviointi vaatii usein myös pitkäjänteisyyttä koska niiden vaikutukset ovat vain osittain arvioitavissa lyhyellä aikatähtäimellä. Tältä osalta on perusteltua siis sitoutua vahvasti tietopohjaiseen päätöksentekoon.
Mikael Collan
Ylijohtaja
Tuomo Virkola
Erikoistutkija
