E 116/2020 vp Valtioneuvoston selvitys: Komission ehdotus alueellisia valtiontukia koskeviksi suuntaviivoiksi (Eduskunnan talousvaliokunnalle)
Asiantuntijalausunto eduskunnan talousvaliokunnalle
Lausunnon diaarinumero: VATT/323/07.01/2020
Eduskunnan talousvaliokunta on pyytänyt kirjallista lausuntoa asiassa: Valtioneuvoston selvitys Komission ehdotuksesta alueellisia valtiontukia koskevista suuntaviivoista.
Komissio arvioi valtion tukien hyväksyttävyyttä seitsemällä pääkriteerillä. Taloudellisen tehokkuuden kannalta keskeisimmät kriteerit ovat
- tuen kohdentuminen markkinapuutteeseen (kriteerissä 2)
- tuen tarpeellisuus (kriteeri 4)
- tuen vähäinen kilpailua vääristävä vaikutus (kriteeri 6)
- tuen määrän tulisi olla pienin mahdollinen, jotta hanke toteutuu (kriteeri 5)
Kriteeristössä on lisäksi vahva painotus aluekehitys- ja oikeudenmukaisuustavoitteisiin. Myös tukisäännöstössä (mm. tukialueet, enimmäistuki-intensiteetin vaihtelu alueittain) korostuu aluepolitiikka ja syrjäisempien ja heikomman taloudellisen kehityksen alueiden tukeminen.
Teeman tieteellisestä tutkimuksesta
Tieteellisessä kirjallisuudessa on tutkittu laajalti aluetukien ja erityisemmin myös EU:n alueille kohdennettujen valtiontukien vaikutuksia. Tavoite 1 aluetuen on havaittu vaikuttavan hieman talouskasvuun tukialueilla, mutta työllisyysvaikutuksia ei tieteellisiä tutkimusasetelmia käyttävässä kirjallisuudessa ole juurikaan löydetty (mm. Becker ym. 2010, Barone ja de Blasio 2016, Becker ym. 2018). EU:n aluetuen vaikutusten on myös havaittu olevan lyhytaikaisia; kun tukialuestatus poistuu, alueen taloudellinen tilanne heikkenee sen palatessa kohti taloudellisen toiminnan tasoa, jolla se oli aiemmin (Barone ja de Blasio 2016, Becker ym. 2018).
Alueelliset valtiontuet ovat hyvin laaja-alainen tukikokonaisuus ja voivat sisältää monenlaisia tukiohjelmia. Tukiohjelmien tarkoituksenmukaisuus ja tehokas kohdentaminen määrittävät niiden vaikutuksia ja ne voivat vaihdella paljon alueelta toiselle. Tästä syystä kokonaisia alueita keskimääräisesti tutkivan kirjallisuuden johtopäätöksiä ei voi suoraan soveltaa yksittäisten tuki-instrumenttien tarkastelussa.
Britannian alueellisia investointitukia tarkastellut tutkimus osoitti, että maksimituki-intensiteetin korotuksella oli myönteinen vaikutus teollisuuden investointeihin ja työllisyyteen pienissä yrityksissä (alle 50 työntekijää), mutta ei suurissa (Criscuolo ym. 2019). Tutkijat arvioivat, että tuki heikensi tuottavuuskehitystä koko talouden tasolla, koska se kohdistui keskimäärin heikomman tuottavuuden yrityksiin. Toisin sanoen, tuki oli ns. talouden matalan tuottavuuden tuotantorakenteita säilyttävä. Tulokset Yhdysvaltojen talousalueohjelmien tieteellisistä arvioinneista eivät ole täysin yhdensuuntaisia, mutta pääasiassa tulokset viittaavat siihen, että ohjelmat harvemmin tuottavat myönteisiä työllisyysvaikutuksia (ks. Neumark ja Simpson, 2016). Suomen T&K-tukien vaikutuksia arvioivassa tutkimuksessa Einiö (2014) osoittaa, että EU:n aluetuen tuoman lisärahoituksen myötä tukea saavat yritykset lisäsivät T&K-investointeja ja työllisyyttä. Myös yritystason tuottavuuden havaittiin lisääntyvän pidemmällä aikavälillä.
Positiivistenkin evaluaatiotulosten suosituksia heikentää mahdollinen taloudellisen toimeliaisuuden siirtyminen läheisiltä, ilman tukea jääviltä tukialueilta tukialueille. Tällainen siirtymävaikutus vähentää tai pahimmassa tapauksessa eliminoi tukien kokonaistaloudelliset vaikutukset, kun yhden alueen talous paranee muiden heikkenemisen kustannuksella. Tällaisia siirtymävaikutukset on havaittu mm. Ranskassa (Givord ym. 2013) ja Britanniassa (Einiö ja Overman, 2020).
Aluetukien arviointi ja kehittäminen tieteellisillä kokeilla
Alueellisten valtiontukien puitteissa on laaja kirjo ohjelmia, joilla on eri tavoitteet ja kohdentamisperiaatteet. Evidenssi aluetukien vaikutuksista on osittain ristiriitaista, joka saattaa johtua juuri ohjelmien eroavuuksista. Erityisesti EU-aluetukien vaikutukset työllisyyteen on havaittu osissa tutkimuksista heikoiksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteivätkö yksittäiset tukiohjelmat voisi olla menestyksekkäitä, kuten mm. Britannian alueellisten investointitukien ja Suomen T&K-tukien kohdalla on havaittu.
Ohjelmien laajan kirjon johdosta ohjelmien vaikutuksista olisi syytä tuottaa ohjelmakohtaista tietoa ja niitä tulisi systemaattisesti arvioida tieteellisillä arviointikokeilla. Tukiohjelmien arviointisuunnitelmien olemassaoloon ja tieteelliseen tasoon tulisikin kiinnittää erityistä huomiota. Luotettavimmat ja kiistattomimmat tulokset voidaan saada aikaiseksi satunnaistetuilla kontrolloiduilla kokeilla (ks. Einiö ja Hyytinen, 2019). Mm. Suomessa niitä on toteutettu laajamittaisesti monilla muilla yhteiskunnan alueilla (mm. lääketiede ja sosiaaliturva).
Lopuksi
Erityisesti T&K-tukien kohdalla melko laaja tieteellinen tietopohja viittaa myönteisiin vaikutuksiin. Tämä, sekä T&K-tukien taloutta uusintava luonne, puoltaa niiden voimakkaampaa painottamista aluetukikriteeristössä.
Säilyttäviä tukia tulisi välttää siitä syystä, että ne vaikuttavat tuottavuuskehitykseen heikentävästi. Huomionarvoista on myös se, että taloudellisen tehokkuuden kannalta niiden käyttöä ei puolla edes tieteellisesti todennettu positiivinen vaikutus investointeihin, niiden ylläpitäessä heikon tuottavuuden toimintaa.
Suomessa on historiallisesti vahvat suoran yritystukipolitiikan instituutiot. Tämä yhdistettynä vahvaan tilastolliseen infrastruktuuriin mahdollistaisi suunnannäyttämisen valtiontukijärjestelmän kehittämisessä ja tehostamisessa käyttäen apuna tieteellisiä arviointikokeita (erityisesti satunnaistetut kontrolloidut kokeet).
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT
Anni Huhtala
ylijohtaja
Elias Einiö
johtava tutkija
________
Kirjallisuusviitteet:
Barone, G., David, F., & De Blasio, G. (2016). Boulevard of broken dreams. The end of EU funding (1997: Abruzzi, Italy). Regional Science and Urban Economics, 60, 31-38.
Becker, S. O., Egger, P. H., & Von Ehrlich, M. (2010). Going NUTS: The effect of EU Structural Funds on regional performance. Journal of Public Economics, 94(9-10), 578-590.
Becker, S. O., Egger, P. H., & von Ehrlich, M. (2018). Effects of EU regional policy: 1989-2013. Regional Science and Urban Economics, 69, 143-152.
Criscuolo, C., Martin, R., Overman, H. G., & Van Reenen, J. (2019). Some causal effects of an industrial policy. American Economic Review, 109(1), 48-85.
Einiö, E. (2014). R&D subsidies and company performance: Evidence from geographic variation in government funding based on the ERDF population-density rule. Review of Economics and Statistics, 96(4), 710-728.
Einiö, E., ja Hyytinen, A. (2019). Yritystukien vaikuttavuuden arviointi satunnaistettujen vertailukokeiden avulla, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:45
Einiö, E., & Overman, H. G. (2020). The effects of supporting local business: Evidence from the UK. Regional Science and Urban Economics, 83, 103500.
Givord, P., Rathelot, R., Sillard, P., (2013). Place-based tax exemptions and displacement effects: an evaluation of the Zones Franches Urbaines program. Regional Science and Urban Economics, 43, 151-163.
Neumark, D., & Simpson, H. (2015). Place-based policies. In Handbook of Regional and Urban Economics (Vol. 5, pp. 1197-1287). Elsevier.
Elias Einiö
Lausunnot
Tiedote
