Tuloksellisuusrahoitus lukioissa: ongelmanratkaisua vai arpapeliä?

17.3.2013 Blogi Jenni Pääkkönen, Laura Ansala

Paras tapa ohjata yksilön valintoja on laatia hänelle kannusteet. Kannusteisiin vaikuttamalla voidaan vaikuttaa yksilöihin erilaisissa päätöksentekotilanteissa: hoitaako lasta kotona vai hakeutuako töihin, tehdäkö riskipitoinen sijoitus vai pitääkö rahat tilillä tai maksaako verot vai jättää maksamatta?

Myös lapsiaan kasvattavat vanhemmat turvautuvat tuttuihin kannusteisiin: uhkailu, lahjonta ja kiristys. Esimerkkejä kannusteiden käytöstä on lukemattomia, sillä oikeastaan kaikki inhimillinen päätöksenteko voidaan pukea kannusteongelman muotoon.

Kannusteet ovat keskeisessä asemassa myös nykyaikaisessa koulutuspolitiikassa. Erityisesti Yhdysvalloissa kannustejärjestelmät, joilla kouluja tai opettajia pyritään motivoimaan parempiin oppimistuloksiin, ovat olleet laajassa käytössä. Samankaltaisia koulutuksen laadun parantamiseen liittyviä tavoitteita on Suomenkin ammattikoulujen ja ammattikorkeakoulujen tulosrahoituksessa, ja nyt sitä suunnitellaan luotavaksi lukioihin. Palkitsemalla laadusta, tai laaduksi arvioidusta toiminnasta, halutaan kiinnittää koulutuksen järjestäjien huomio näihin tekijöihin.

Laadun arvioiminen on haastavaa, mutta hyvin toimivilla markkinoilla laatu heijastuu tuotteen hintaan. Koulutusta ei kuitenkaan myydä markkinoilla vaan tuotetaan julkisin varoin, jolloin laatua ei voida arvioida kuluttajan maksaman hinnan perusteella. Teoriassa yksittäisen koulutuksen järjestäjän tuottamaa laatua voidaan yrittää arvioida lukion oppilaiden ylioppilaskirjoitusten tulosten perusteella, sillä laadukkaan koulutuksen tulisi johtaa hyviin tuloksiin ylioppilaskirjoituksissa. Tosiasiassa tähän mittariin sisältyy myös muuta informaatiota, jolloin koulun vaikutuksen erottaminen muiden tekijöiden vaikutuksesta on vaikeaa. Esimerkiksi lukioiden paremmuusjärjestyksiä laativat asiantuntijat tietävät, että lukion oppilaiden menestykseen vaikuttaa heidän taustansa ja erityisesti aiempi osaamisensa. Tämän lisäksi varsinkin maaseudulla lukioiden tehtävänä on hoitaa alue- ja sosiaalipolitiikkaa, eli tarjota kunnan nuorille peruskoulun jälkeinen jatko-opiskelupaikka, muiden vaihtoehtojen puutteessa. Siksi pienten kuntien lukioiden oppilaiden taustat ovat erilaiset, kuin pääkaupunkiseudun suosittujen lukioiden oppilaiden tausta. On vaikea laatia mittareita, jotka ottavat huomioon kaikki muut oppimistuloksiin vaikuttavat tekijät.

Tekemässämme selvityksessä laadimme mittarin, joka pyrkii arvioimaan pelkästään lukion aikaansaamaa yksittäisen oppilaan osaamisen parantumista. Kävi ilmi, että tällaisen mittarin avulla lukioita on vaikea panna luotettavasti paremmuusjärjestykseen. Tulostemme mukaan koulujen väliset erot näin määritellyssä laadussa ovat vähäisiä ja erityisesti pienten koulujen paremmuusjärjestyksen vaihtelu on lähes satunnaista. Näin ollen lukioiden suhteelliseen paremmuuteen tai laatuun perustuva tuloksellisuusrahoitus muodostuisi pahimmillaan arpajaisiksi, joissa koulutuksen järjestäjiä palkittaisiin satunnaisesti.

Hyvän kannustejärjestelmän perustan muodostavat selkeästi asetetut ja perustellut tavoitteet. Myös palkitsemisen kohteeksi valittavan toiminnan ja asetettujen tavoitteiden välillä täytyy olla uskottava yhteys. Lisäksi onnistumista kuvaavien mittareiden täytyy olla luotettavia. Mikään näistä ehdoista ei mielestämme toteudu suunnitteilla olevassa järjestelmässä. Sen sijaan mittarit osoittautuivat epäluotettaviksi eikä tietoomme ole tullut, mitä ongelmaa rahoitusjärjestelmän uudistamisella halutaan korjata. Kuka on todennut suomalaisen lukiokoulutuksen laadun heikoksi? Tuottaako järjestelmä kauttaaltaan heikkoa laatua vai vain jotkut sen osista? Jos koulutuksen laadussa on puutteita, niin onko vika siinä, että opettajat eivät ahkeroi tarpeeksi, vai ovatko oppisisällöt tai -materiaalit suunniteltu huonosti?

Jos koulutuksen laadussa havaitaan puutteita, niin oikea tapa ratkaista ongelmat riippuu siitä, missä järjestelmän osassa puutteet ovat. Jos ongelma on esimerkiksi oppisisällöissä, sitä ei voida korjata tuloksellisuusrahoituksella. Jos taas opettajat eivät anna parastaan, ei koulutuksen järjestäjille suunnattu tuloksellisuusrahoitus tule kannustamaan yksittäistä opettajaa ahkeroimaan enemmän. Jos taas lukioissa on alisuoriutuva oppilasjoukko, joka hyötyisi esimerkiksi lisäopetuksesta, oppilaanohjauksesta tai paremmasta oppimateriaalista, resursseja kannattaisi suunnata suoraan sinne. Toimenpiteiden kohdistaminen suoraan ongelmakohtaan on tehokkaampaa, kuin toimenpiteiden kohdistaminen koko ryhmälle. Mutta aivan ensin täytyisi määritellä ongelma, jotta voitaisiin valita oikea toimenpide.

Ilman tietoa siitä, mitä ongelmaa tuloksellisuusrahoituksella pyritään korjaamaan, on vaikea antaa päätöksentekijöille koulutuspolitiikkaa koskevia suosituksia. Meneillään olevassa muutostyössä olisikin syytä palata alkuun, määritellä täsmälliset tavoitteet ja vasta sen jälkeen pohtia sopivia keinoja niiden saavuttamiseksi. Nyt näyttää siltä, että liikkeelle on lähdetty keinoista ja tavoitteet keksitään matkalla.

Jenni Pääkkönen

Kansantaloustieteen jatko-opiskelija Laura Ansala
Aalto-yliopiston kauppakorkeakoulu

VATT Valmisteluraportit 16: Kouluvaikutus ja tuloksellisuusrahoitus lukiokoulutuksessa

Blogi Julkiset palvelut ja paikallinen julkistalous Tiedote Työmarkkinat ja koulutus julkisten palveluiden tehokkuus kannustimet koulutus kunnat lukiot ohjauskeinot politiikkatoimenpiteet vaikuttavuusarviointi