Sote-uudistus jää tyngäksi ilman maakuntien verotusoikeutta

25.9.2020 Blogi Mika Kortelainen, Kaisa Kotakorpi, Teemu Lyytikäinen, Tanja Saxell

VATT:n tutkijat näkevät ongelmalliseksi tilanteen, jossa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirrettäisiin kunnilta maakunnille, mutta maakunnilla tai palvelujen järjestäjillä ei olisi verotusoikeutta.

Hallituksen esitysluonnoksessa sote-uudistukseksi ehdotetaan rahoitusmallia, jossa valtio rahoittaa maakuntien toiminnan lähes täysimääräisesti. Näemme ongelmallisena tilanteen, jossa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirretään kunnilta maakunnille, mutta maakunnilla tai palvelujen järjestäjillä (Helsinkiä lukuun ottamatta) ei ainakaan ensi vaiheessa ole verotusoikeutta. Maakuntien verotusoikeus olisi olennainen sote-uudistuksen keskeisten tavoitteiden - kustannusten hillitsemisen ja tehokkaan palvelutuotannon - saavuttamiseksi.

Verotusoikeus kannustaisi tehokkaaseen palvelutuotantoon

Sote-palvelujen järjestämisen siirtäminen maakunnille voi periaatteessa johtaa säästöihin, mutta verotusoikeuden puuttuminen voi heikentää merkittävästi maakuntien kannustimia tehostaa tuotantoa (Kortelainen ym. 2016, Kortelainen & Lapointe 2019, Talouspolitiikan arviointineuvosto 2019). Kun palvelut tuotetaan tehokkaammin, on mahdollistaa tuottaa samoilla resursseilla paremmat palvelut.

Ehdotetussa järjestelmässä maakunnilla ei ole mahdollisuutta jakaa esimerkiksi tuotannon tehostamisen tai sairauksien ennaltaehkäisyn kautta saavutettuja säästöjä takaisin maakunnan veronmaksajille eli äänestäjille. Mahdolliset säästöt saataisiin aikaan valtion määräyksellä, kun maakuntien rahoitusta tarkistetaan vuosittain. Kun maakuntien rahankäyttö ei vaikuta asukkaiden veroasteeseen, on asukkaiden ja maakunnan poliitikkojen intresseissä käyttää kaikki saamansa valtion rahoitus ja pyrkiä saamaan valtiolta lisää rahoitusta.

Verotusoikeuden myöntäminen maakunnille kannustaisi maakuntia järjestämään sote-palvelut tehokkaammin tai kustannuksia säästäen. Tämä mahdollistaisi alemman veroprosentin, ja äänestäjät voisivat palkita ne poliitikot, jotka tuottaisivat parhaan palvelujen ja verojen yhdistelmän.

Verotusoikeus vähentäisi myös pehmeän budjettirajoitteen ongelmaa eli sitä, että valtio viime kädessä pelastaa taloudelliseen ahdinkoon joutuneet maakunnat tai myöntää niille lisärahoitusta. Tutkimuskirjallisuuden sekä esimerkiksi Norjasta saatujen kokemusten perusteella pehmeän budjettirajoitteen ongelma on erityisen relevantti terveydenhuoltopalvelujen järjestämisessä (Kortelainen & Lapointe 2019).

Verotusoikeuden puuttumisen perustelut ontuvat

Hallitusohjelman mukaan maakuntien verotusoikeus selvitetään parlamentaarisessa komiteassa vuoden 2020 loppuun mennessä ja käyttöönotosta päätetään erikseen. Lakiesitysluonnoksessa pyritään kuitenkin perustelemaan, miksei verotusoikeutta olisi syytä ottaa käyttöön. Perusteena esitetään kolme seikkaa.

Ensimmäinen perustelu on maakuntien suuri määrä ja niiden väliset erot, mikä saattaisi johtaa veroprosenttien eriytymiseen. Maakuntia on kuitenkin paljon vähemmän kuin kuntia. Siksi maakuntien suuri määrä ei ole järkevä perustelu sille, miksei valtion rahoituksen ja verotusoikeuden yhdistelmä sopisi myös maakuntien rahoitusmalliksi. Lisäksi, jos maakuntien suurta määrää pidetään ongelmana, voidaan asia ratkaista tämän uudistuksen yhteydessä.

Pyrkimys alueiden veroprosenttien ja palveluiden yhdenmukaistamiseen on kyseenalainen myös paikallisdemokratian kannalta. Verotusoikeus antaisi maakunnille mahdollisuuden panostaa sote-palveluihin väestön toiveiden mukaisesti. Ilman verotusoikeutta kansalaisten vaikuttamismahdollisuudet alueensa sote-palveluihin ovat rajalliset. Malli voi myös johtaa epäselvyyteen siitä, kenen vastuulla palveluiden riittävä tuotanto on. Maakuntien poliittiset päättäjät voivat esimerkiksi syyttää palvelutuotannon puutteista liian vähäistä valtionrahoitusta. Tällaisista ongelmista on näyttöä esimerkiksi Norjasta (Tjerbo & Hagen 2009).

Toinen esityksessä mainittu perustelu verotusoikeuden puuttumiseen on, että kokonaisveroasteen ei haluta nousevan. Tutkimuskirjallisuuden perusteella maakuntien verotusoikeus voisi joko nostaa tai laskea kokonaisveroastetta. Esityksessä ei selitetä, miksi veroasteen arvioidaan todennäköisemmin nousevan. Verotuksen kiristymistä voidaan myös pyrkiä ennaltaehkäisemään esimerkiksi eri hallinnontasojen veropohjaa eriyttämällä (ks. esim. Talouspolitiikan arviointineuvosto, 2019).

Kolmas esitetty perustelu on, että verotus monimutkaistuisi, kun ansiotuloista kerättävien verojen lukumäärä kasvaisi. Erilaisten verojen lukumäärä ei kuitenkaan ole oleellinen mittari verojärjestelmän monimutkaisuudelle tai sen aiheuttamille kustannuksille (Tran-Nam & Evans 2014).

Toimiva rahoitusmalli sekä turvaa että kannustaa

Lakiesitysluonnoksessa täyden valtion rahoituksen epäedulliset kannustinvaikutukset mainitaan, mutta niille ei anneta painoarvoa. Sote-uudistuksen tavoitteiden kannalta parempaan ratkaisuun kuitenkin päästäisiin valtionrahoituksen ja verotusoikeuden yhdistelmällä kuin kummallakaan näistä yksinään.

Valtionrahoitus kaventaa hyvinvointi- ja terveyseroja ja tuo maakunnille turvaa (ts. vakuutuksen) kustannusten (maakunnasta riippumatonta) vaihtelua vastaan. Verotusoikeus eli osavastuu rahoituksesta taas luo kannusteet kustannusten hillintään. Toimivassa rahoitusmallissa nämä elementit – vakuutus ja kannusteet/vastuu – kulkevat käsi kädessä. Jälkimmäisen elementin painoarvo on sitä suurempi mitä isommista toimijoista on kyse. Tässä mielessä verotusoikeus olisi jopa perustellumpi maakuntien kuin kuntien kohdalla. Taloustieteellinen kirjallisuus puoltaa vahvasti verotusoikeuden antamista maakunnille valtionrahoituksen ohella.

Lähteet

Kortelainen, M., Saarimaa, T., Tukiainen, J. (2016) Tulisiko maakunnille antaa verotusoikeus? VATT blogi 2.12.2016.

Kortelainen, M. & S. Lapointe (2019) Inefficiencies in the Financing of Finnish County Governments - Lessons from the Literature on Fiscal Federalism. VATT Research Reports 188, 2019. Background report for the Finnish Economic Policy Council.

Talouspolitiikan arviointineuvosto (2019). Economic Policy Council Report 2018

Tran-Nam B. & C. Evans (2014) Towards the Development of a Tax System Complexity Index. Fiscal Studies 35(3), 341-370.

Tjerbo, T. and T.P. Hagen (2009) Deficits, Soft Budget Constraints and Bailouts: Budgeting after the Norwegian Hospital Reform. Scandinavian Political Studies, 32: 337-358.

Kaisa Kotakorpi Mika Kortelainen Tanja Saxell Teemu Lyytikäinen

Blogi Blogit Blogit Julkiset palvelut ja paikallinen julkistalous julkiset palvelut julkisten palveluiden tehokkuus sosiaali- ja terveyspalvelut