Miten tukea maanviljelijöitä aiheuttamatta haittaa markkinoille tai ympäristölle?
9.4.2019 Blogi Antti Simola
Maatalouden tuet ovat muotoutuneet kotimaisten tuottajien tukemisen ja kansainvälisten markkinoiden ristiaallokossa. Tulevaisuudessa maankäyttösektorin rooli ilmastopolitiikassa tulee vahvistumaan, mikä asettaa uusia reunaehtoja maatalouspolitiikan uudistamiselle. Millä tavalla maatalouspolitiikkaa tulisi uudistaa, jotta pystyttäisiin turvaamaan viljelijöiden tulotaso sekä välttämään markkinoille ja ympäristölle aiheutuvat haitat?
Viimeisten 30 vuoden aikana niin EU kuin USA:kin ovat pyrkineet säilyttämään mahdollisuutensa maatalouden tukemiseen samalla kun tukien haitallisia vaikutuksia maailmankauppaan ja köyhimpiin maihin on pyritty minimoimaan. Tämä on johtanut siihen, että tukia on irrotettu tuotannosta: tuen saaminen ei nykyisellään edellytä varsinaista tuotantotoimintaa. EU:ssa vähimmäisedellytyksenä on, että pellot pidetään viljelykelpoisina, kun aiemmin tuki maksettiin ainoastaan sellaiselta alalta, jolta sato korjattiin. Lisäksi tukimaksut oli tyypillisesti eriytetty viljelykasvin mukaan, mikä heijasteli yhteisön tuotantotavoitteita.
Nykyinen maatalouden tuki onkin suurimmaksi osaksi suoraa tulotukea. Viljelijöiden tulotason turvaamisen lisäksi tällä on pyritty vahvistamaan markkinasignaalien vaikutusta viljelijöiden tuotantopäätöksiin luopumalla kasvilajien välisistä tukieroista. Väitöstutkimukseni mukaan näin onkin käynyt: vuoden 2003 niin sanotun Fischler-uudistuksen jälkeen markkinasuuntautuneemmat tilat ovat pystyneet kasvattamaan osuuttaan sektorin kokonaistuotannosta.
Suora tulotuki ei kannusta yritteliäisyyteen
Kehityksellä on kuitenkin ollut haittapuolensa. Uudistuksen seurauksena maatalousmaan markkinat ovat muuttuneet jähmeämmiksi johtuen tuotannosta irrotetun tuen kannustinvaikutuksista. Koska tuen saaminen edellyttää nykyisellään vain minimaalisen työpanoksen, on se tehnyt maatalousmaan omistamisesta tulomuodon. Tuotantoaan lopettavalla viljelijällä on nykyisin aiempaa suurempi kannustin viivyttää luopumispäätöstään. Koska maa on rajallinen resurssi, on tuotantoaan kehittävien tilojen tämän vuoksi vaikeampi kasvattaa omaa viljelyalaansa. Ei olekaan yllätys, että uudistus on hidastanut maan tehokasta allokoitumista. Maatalousmaan markkinoille syntynyt tehokkuustappio on suurempi kuin lopputuotemarkkinoilla paremmassa markkinasuuntautuneisuudessa saavutettu hyöty.
Selvitysmies Reijo Karhinen arvioi hiljattain maa- ja metsätalousministeriön tilaamassa selvitystyössä, että maatalouden tukipolitiikassa on parannettavaa erityisesti sen kannustinvaikutusten osalta. Tukipolitiikka oli rajattu selvityksen ulkopuolelle, minkä vuoksi Karhinen ei pohtinut sen vaikutuksia kovinkaan laajasti. Viljelijöiden kanssa käydyissä keskusteluissa kuitenkin selvisi, että kriittisimpiä nykyistä tukipolitiikkaa kohtaan ovat selvää yrittäjäriskiä ottavat tilat, jotka näkevät tuet epäoikeudenmukaisina ja ei-motivoivina. Oma tutkimukseni osoittaa, että tukien irrottaminen tuotannosta on osaltaan edistänyt tätä ei-toivottua, vähemmän yritteliäitä tiloja suosivaa kehitystä.
Voidaanko pienemmällä peltoalalla pärjätä?
Sen lisäksi että suorat tulotuet nykymuodossaan haittaavat maan tehokasta allokoitumista maatalouden sisällä, ne todennäköisesti pitävät enemmän maata maataloustuotannossa kuin mitä ilmasto- ja ympäristötavoitteiden tai edes huoltovarmuuden näkökulmasta olisi tarpeellista. IPCC:n uusimmat tavoitteet ripeämmille ilmastotoimille korostavat maankäyttösektorin roolia ilmastopolitiikan kokonaisuudessa. Suomessa Ilmastopaneeli on aiemmin esittänyt, että ruokaturvan kannalta merkityksettömän maatalousmaan metsittäminen olisi ilmastonäkökulmasta perusteltua.
Tutkimukseni perusteella nykyinen maatalouspolitiikka ei ohjaa maankäyttöä ilmastotavoitteiden kannalta järkevään suuntaan. Maatalousmaa ei allokoidu tehokkaasti, ja sitä säilyy tuotannossa enemmän kuin on tarpeen. Myös maatalousmaan hiilensidontaa voidaan parantaa tuotantotapoja ohjaamalla, mutta tämä vaihtoehto pitäisi nähdä ennemminkin täydentävänä toimena.
Ratkaisuksi obligaatio-malli?
EU:ssa tuotannosta irrotetusta suorasta tulotuesta on tullut maatalouden tukemisen pääinstrumentti, mutta joitain muutoksen merkkejä on jo havaittavissa. EU:n kaavailut vuonna 2020 toteutettavasta maatalouspolitiikan uudistuksesta antaisivat jäsenmaille mahdollisuuksia kytkeä tukiaan takaisin tuotantoon. Perusteluksi esitetään maatalouden kilpailukyvyn ja kestävyyden turvaaminen.
Tuotantoon sidottu tuki ei ole sekään ongelmaton. Elias Einiön ja Marita Laukkasen kanssa osoitimme (kolmas essee väitöskirjassani) ensimmäistä kertaa luotettavasti, että tuotantoon sidotut tuet ohjaavat tuotantopäätöksiä voimakkaasti. Jos tukia ryhdytään sitomaan takaisin tuotantoon, on syytä tiedostaa siitä koituvat haitat: osa markkinoiden ohjaavasta vaikutuksesta menetetään, ja mahdollisesti tarvittavat korjausliikkeet tulevat olemaan EU-tason poliittisen päätöksenteon takana.
Jos sekä tuotantoon sidotut että siitä irrotetut tuet ovat ongelmallisia, mitä vaihtoehtoja jää jäljelle maataloustuottajien tulotason turvaamiseksi ilman että tästä koituisi haittaa maailmanmarkkinoille tai ympäristölle? Kun EU:n yhteistä maatalouspolitiikkaa uudistettiin 1990-luvulla, keskusteluissa oli mukana niin sanottu obligaatio-malli (engl. bond scheme). Siinä suorista tulotuista saatava tulovirta korvattaisiin obligaatiolla, jonka käyttö ei ole sidottu mihinkään maatalouden tuotantotoimintaan tai edes maanomistukseen. Niillä tiloilla, jotka eivät ole kannattavia ilman tukia, ei ole kannustinta pysyä tuotannossa tukien toivossa vaan taloudellisesti järkevintä on luopua viljelymaasta. Tällöin paremmin kannattavien tilojen mahdollisuudet laajentaa tuotantoaan kohenevat. Obigaatio-malli on yhdenmukainen niiden ehdotusten kanssa, joita Karhinen selvitystyössään tulevaisuuden tukipolitiikalle esittää, ja välttää ne markkinavääristymät, joita sekä tuotantoon sidotut että tuotannosta irrotetut tuet tuottavat. Sen voi nähdä myös edesauttavan maankäyttösektorille asetettavien ilmastotavoitteiden saavuttamisessa, sillä tukipolitiikasta poistuisi kannustin marginaalisen maatalousmaan pitämiseltä tuotannossa. Tätä ajatusta olisi syytä pohtia myös EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tulevassa uudistuksessa.
Kirjoitus perustuu Antti Simolan maaliskuussa Helsingin yliopistossa tarkastettuun väitöskirjaan Essays on Agricultural policies and land use.
Antti Simola
Blogi
Blogit
Blogit
Kolumni
ilmasto
maatalouspolitiikka
ympäristö
