Kuuleminen muutokset sähkön jakelu- ja suurjännitteisen verkkotoiminnan hinnoittelun valvontamenetelmät (Energiavirasto)
Lausunto Energiavirastolle
Lausuntopyynnön diaarinumero: 3878/040300/2023
Lausunnon diaarinumero: VATT/469/07.01/2023
Lausunnonantajan lausunto
Tämä lausunto ottaa kantaa viimeisimmässä kuulemisdokumentissa Dnro 3878/040300/2023 esitettyyn sekä tekee joitakin yleisiä huomioita liittyen kuudennen ja seitsemännen valvontajakson aikana käytettäviksi esitettyihin valvontamenetelmiin.
Investointien taustalla olevat institutionaaliset fundamentit, eli toimivat rahoitusmarkkinat, yhteiskunnan ja energiasiirtymän tarpeet, sekä valvontamallin periaatteet eivät ole sillä tavoin olennaisesti muuttuneet aiemmin ehdotetussa valvontamallin muutosesityksessä tai nyt esitetyssä uudistetussa esityksessä, suhteessa edellisen valvontakauden malliin, että ne tekisivät investointien tekemisestä olennaisesti vaikeampaa. Vaikka suomalaiset yritykset saattavat juuri nyt joutua maksamaan tavallista korkeampaa marginaalia ulkoisesta rahoituksestaan, koska Venäjän toiminta on arvaamatonta ja rajamaana Suomi saattaa tulla arvioiduksi riskisemmäksi kuin ennen Venäjän aloittaman hyökkäyssodan alkua, ei tämä muutos rahan hintaan liene niin olennainen, että se olisi investointeja estävä tekijä. Onkin syytä esittää kanta, että mikäli on syntynyt kuva, jonka perusteella verkkoinvestointien tekeminen rahoituksen saamisen takia olisi aiemmin ja nyt esitettyjen muutosten takia vaarantunut, että tällainen kuva olisi virheellinen. Yritysten ei voida olettaa tekevän investointejaan vain omalla pääomalla vaan niiden on oletettava käyttävän vierasta (laina) pääomaa investointiensa rahoittamiseen. Vain tulokassavirralla tapahtuva investointien rahoittaminen ei ole käytäntö eikä tavoiteltava asiantila sääntelynkään kannalta.
Valvontamallin periaatteena on, että siirtoyhtiöt voivat laskuttaa siirtopalveluidensa hinnoissa täysimääräisesti tehdyt investoinnit sekä kohtuullisen tuoton. Tältä pohjalta on vaikeaa ymmärtää näkemystä, jonka mukaan investointeja ei olisi mahdollista jatkossa tehdä. Onkin todettava, että valvovana viranomaisena Energiaviraston tehtävä on huolehtia siitä, että tarpeelliset investoinnit tehdään ja mikäli valvottavat eivät kykene toteuttamaan tarpeellisia investointeja, ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin. Taloudellisesti kestävänä toimenpiteenä ei voida pitää sitä, että valvontamallin kautta taataan alan yrityksille ylikorkea pääoman tuotto [1].
Lisäksi on huomautettava, että sikäli kuin mikäli siirtoyhtiöillä on painetta investointiensa priorisointiin, tulisi niiden voimakkaasti selvittää mahdollisuuksiaan käyttää hyväksi niitä poikkeuksia toimitusvarmuusinvestointeihin, joita on tarjolla mm. käyttöpaikkojen olosuhteiden antamien mahdollisuuksien puitteissa. Lisäksi olisi syytä ottaa Energiavirastossa käsittelyyn mahdollisuudet toimia yhteistyössä sähkönkäyttäjien kanssa investointien optimoimiseksi, mm. liittyen talvisin kylmänä pidettävien kesämökkikiinteistöjen ja esimerkiksi sellaisten sähkönkäyttäjien osalta, joilla on jo lakisääteisestikin ollut pakko järjestää sähkönsaantinsa myös poikkeusolosuhteissa ja näin toteuttaa toimitusvarmuusinvestointeja vastaavat investoinnit itse (esim. kotieläintilat).
Nyt tehdyssä, uudessa esityksessä verkon arvon laskentaa muutetaan siten, että kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävä verkon arvo on korkeampi kuin aiemmin lausunnolla olleessa esityksessä. Siinä missä aiemmassa muutosesityksessä verkon arvo olisi pääperiaatteellisesti jäädytetty ”toteutumisvuoden” arvostukseen ja uudet investoinnit käsitelty aina toteutumisvuoden luvuilla, esitetään jäädyttäminen nyt tehtäväksi koko historiallisen verkonkin osalta siten, että ”vanhan massan arvo oikaistaan ja jäädytetään viidennen valvontajakson viimeisimmän vuoden lopun tilanteeseen käyttämällä viidennen valvontajakson yksikköhintaluetteloa ja sen viimeisimpiä tiedossa olevia yksikköhintoja”. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että nyt esitetyssä poiketaan huomattavasti enemmän tiukasta kustannusvastaavuudesta kuin aiemmin esitetyssä muutoskokonaisuudessa. Kummassakin ehdotetussa muutoksessa tulevat investoinnit (toteutuva verkon arvo) jäädytetään toteuttamisvuoden arvoon ja lisätään aiempien vuosien jäljellä olevaan verkon arvoon.
Suhteessa aiemmin käytettyyn malliin nytkin esitetty muutos on siinä mielessä positiivinen, että se jäädyttää tuottojen laskennassa käytetyn verkon arvon ja sitä kautta poistaa vuosittaisen uudelleen arvostamiseen liittyvän olennaisen riskin, joka vaikuttaa niin siirtoyhtiöihin kuin palveluista maksaviin asiakkaisiinkin.
Käytännössä muutokset edelliseen esitykseen ovat omiaan nostamaan siirtoyhtiöiden tuottoja ja nähtävästi myös voittoja edellisessä esityksessä esitetystä.
Kuten tutkimuskirjallisuudesta [2] ja Energiaviraston julkaisemista sähköverkkoyhtiöiden eriytetyistä tilinpäätöstiedoista ja taloudellisista tunnusluvuista tiedämme, on kohtuullinen tuotto laskettuna nykyisen valvontamallin perusteella historiallisesti tuottanut lopputulemana siirtoyhtiöille kollektiivisesti erittäin korkeita tuottoja yritysten taseissa olevalle omalle pääomalle. Teollisuudenalana sähkön siirtopalvelujen tuottaminen on ollut ja esitettyjen muutostenkin jälkeen tullee olemaan riskiin suhteutettuna hyvin tuottavaa toimintaa, vaikka alan sisällä yritysten välillä onkin eroja. Tässä vaiheessa ei ole mahdollista arvioida esitysten välisiä eroja euromääräisinä yrityksille koituvina tuottoina / voittoina, koska uusista muutoksista ei ole tehty vaikutusarvioita, mutta kyseessä on niin suuri muutos verkon arvoon, että kyse lienee kymmenistä miljoonista euroista enemmän kuluttajilta potentiaalisesti kerättäviä tuottoja vuosittain ja sadoista miljoonista pitkällä tähtäimellä. Muutos ei siis esitysten välillä ole vähäpätöinen.
Kuulemisdokumentissa todetaan, että TEM:n asettaman akateemisen työryhmän lausunnosta [2] löytyy tukea esitetyn kaltaiselle menettelylle liittyen verkon arvon jäädyttämiseen. Tämä huomio on tosi siinä mielessä, että tällainen mahdollisuus tuodaan raportissa esiin yhtenä mahdollisuutena. On kuitenkin huomautettava, että kyseessä oli vain yksi monista työryhmän raportin ehdotuksista ja ehdotettu menettely ei edusta vahvimmin kustannusvastaavuutta tukevaa mallia. Menettely on kuitenkin askel kohti kustannusvastaavampaa valvontamallia, mikä sinänsä on positiivista. Nyt esitetty muutos edelliseen esitykseen 3171/040300/2023 on muutos vähemmän kustannusvastaavaan suuntaan.
On merkittävää huomata, että tiukasti kustannusvastaava tuottoja säätelevä malli suojelisi yrityksiä ulkoisen pääoman kustannusten osalta, koska sellaisen mallin puitteissa toimiminen toisi käytännössä varmuuden kyvystä hoitaa ulkoisen rahoituksen kustannukset. Samalla tiukasti kustannusvastaava malli mahdollistaisi näin olleen erittäin suurella varmuudella ulkoisella rahalla tehdyt investoinnit monopoliasemassa toimiville yrityksille. Nykyinen malli ei ole ulkoisen pääoman korkojen käsittelyn osalta sellainen, että sitä voitaisiin hyvällä omatunnolla kutsua kustannusvastaavaksi. Nykytilanteessa yrityksille jää ainakin teoriassa riski siitä, että valvontamallin sallima kustannusten ja tuottojen kerääminen asiakkaalta ei riittäisi ulkoisen rahoituksen kustannusten ja pääomien lyhennysten maksamiseen. Käytännössä nykyisen ja nyt ehdotetun valvontamallin puitteissa tällainen riski voisi ilman aivan erikoisia olosuhteita toteutua vain tilanteessa, jossa yhtiö olisi erittäin velkaantunut ja lainoittanut investointejaan suhteessa vallitsevaan korkotasoon erittäin kalliilla vaihtuvakorkoisilla lainoilla tai muulla tavalla (valvontamallista riippumattomista syistä) joutunut rahoituksensa osalta tilanteeseen, että se joutuisi ongelmiin. Tällöin kyse ei olisi mallin takia tapahtuvasta ongelmatilanteesta vaan liikkeenjohtoon liittyvistä asioista ja yrityskohtaisesta riskienhallinnasta / riskienhallinnan epäonnistumisesta.
Kohtuulliseen tuottoasteeseen liittyvistä muutoksista todettakoon, että esitetty 54% vieraan pääoman osuuden soveltaminen on olennainen ja oikean suuntainen muutos aiemmin käytettyyn malliin ja muutos kohti alan todellista rahoitusrakennetta. Energiaviraston kannan olennainen muuttuminen optimaalisen rahoitusrakenteen määrittämisen osalta on tervetullut.
Tässä lausunnossa ei toisteta niitä huomioita, joita jo ensimmäisellä lausuntokierroksella VATT:n lausuntona esitettiin, mutta todettakoon, että ensimmäisen kierroksen lausunnossa esitetyt huomiot pätevät myös nyt esitettyyn päivitettyyn esitykseen.
Referenssit:
[1] Wessman, R., 2016, Luonnollisen monopolin sääntely: Sähkön siirtohinta Suomessa, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 2/2016, 198-207
[2] Collan, M., Savolainen, J., and Lilja, E., 2022, Analyzing the returns and rate of return regulation of Finnish electricity distribution system operators 2015-2019, Energy Policy, 160, 112677
[3] Työ- ja Elinkeinoministeriö (2022), Akateeminen työryhmä sähkönsiirron ja – jakelun tariffien laskenta-menetelmistä, työryhmän lausunto Energiavirastolle, VN/2314/2021-TEM-3
Collan Mikael
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
