Yksi tulo, monta verottajaa

8.10.2014 Seppo Kari Olli Ropponen

Yksi tulo, monta verottajaa

Yksi tulo, monta verottajaa

Kansainvälisten yritysten verotus on viime vuosina saanut paljon huomiota niin mediassa, kansalaiskeskustelussa kuin poliittisessa päätöksenteossakin. Huomio on keskittynyt monien globaalien yritysten suhteellisesti mataliin veroihin, jotka puolestaan ovat herättäneet keskustelua yritysten yhteiskuntavastuusta ja kansallisista toimista verosuunnittelun estämiseksi.

Keskustelun huoli on aiheellinen. Nykyinen kansainvälinen yritysverojärjestelmä kannustaa maiden väliseen verokilpailuun. Tämän seurauksena yhteisöverot saattavat vähitellen hävitä, mikä vaikeuttaa koko tuloverotuksen toimeenpanoa ja heikentää tällä tavoin julkisen talouden rahoituspohjaa. Ongelmien todellinen luonne ei kuitenkaan ole tullut esiin julkisessa keskustelussa.

Tässä artikkelissa korostetaan, että yhteisöverotuksen ongelmat liittyvät kansainvälisen yritysverotuksen perusperiaatteisiin ja siksi toimivien ratkaisujen tulee perustua maiden väliseen yhteistyöhön. Nykyinen yhteisöverotus nojaa lähdevaltioperiaatteelle ja konserniyhtiöiden erillisverotukseen. Nämä periaatteet kannustavat taloudellisen toiminnan ja voittojen siirtämiseen kevyen verotuksen maihin. Ratkaiseva parannus on löydettävissä vain korvaamalla ne paremmin toimivilla periaatteilla.

Tiedotusvälineet ympäri maailmaa ovat viime aikoina uutisoineet monikansallisten yritysten maksamien verojen mataluudesta. Uutisointi on keskittynyt tunnettuihin suuryrityksiin ja maihin, joiden kautta nämä yritykset ovat kierrättäneet varojaan saavuttaakseen kevyemmän verokohtelun.

BBC News nosti toukokuussa 20131 kolme suurta kansainvälisesti tunnettua yritystä valokeilaan. Googlen ja Amazonin maksamat verot olivat vain murto-osa yritysten lakisääteisestä veroasteesta, eikä Starbucks ollut maksanut edellisenä vuonna lainkaan yritysveroa Iso-Britanniaan. BBC tarkensi myöhemmin, että Starbucks oli raportoinut verotettavaa tuloa ainoastaan kerran viimeisen viidentoista vuoden aikana.2

Tällaiset uutiset ovat herättäneet tunteita ja nostattaneet erilaisia reaktioita. Esimerkiksi Iso-Britannian protesteissa väkijoukot kantoivat banderolleja, joissa vaadittiin sulkemaan (muun muassa Starbucksin käyttämät) verotuksen porsaanreiät.

Starbucks reagoi nousseeseen kohuun kertomalla yrityksen tarkoituksesta maksaa vapaaehtoisesti ylimääräistä yhteisöveroa kahtena seuraavana vuonna ja siirtämällä Euroopan päämajansa Alankomaista Lontooseen maksaakseen aiempaa enemmän veroja Iso-Britanniaan.3

Myös Suomessa monikansallisten yritysten maksamien verojen vähäisyys on nostattanut uutisotsikoita. Milloin on kerrottu terveystalo Mehiläisen ”härskistä verokikkailusta”, jossa korkovähennyksen avulla Suomen verotuloja siirrettiin ulkomaille4, milloin siitä, että Nokia, Metso ja Nokian renkaat eivät olleet maksaneet tiettynä vuonna lainkaan yhteisöveroa Suomeen.5

Vaikka matalien veroasteiden taustalla ei ehkä olekaan lain rikkominen, reaktiot kertovat siitä, että kansalaisten mielestä yritykset, jotka eivät ole maksaneet veroja kotimaahansa, eivät ole kantaneet omaa osaansa yhteiskuntavastuusta.6 Myös Yhdysvaltojen presidentti Barack Obama peräänkuuluttaa yritysten isänmaallisuutta verojen maksamisessa ja jopa kutsuu kotimaan yritysveroja välttäviä yrityksiä rintamakarkureiksi.7

Yritysten yhteiskuntavastuu onkin korostunut viime aikoina. Erityisesti kansalaisjärjestöt (kuten Tax Justice Networks ja Finnwatch8) ovat aktivoituneet monikansallisten yritysten verosuunnittelusta, jonka seurauksena näiden yritysten liiketoiminnasta yhteiskunnalle muodostuva verojalanjälki on muodostunut pieneksi.

Parantaakseen yhteiskuntavastuun läpinäkyvyyttä järjestöt ovat esimerkiksi ehdottaneet, että veronjalanjälkeä kuvaavien tietojen tarjoaminen yritysvastuuraporteissa tulisi tehdä pakolliseksi ja että yritysten tulisi ilmoittaa tilinpäätöksissään maksetut yhteisöverot maittain.

Verosuunnitteluun käytetään usein veroparatiisimaita, joiden veroaste on pieni tai olematon ja pankkisalaisuussäännökset monesti tiukat ja tietojenvaihto enintään vähäistä. Siksi media ja kansalaisjärjestöt ovat nostaneet myös veroparatiisivaltioita tikunnokkaan. Esimerkiksi Wall Street Journal uutisoi kesäkuussa 20149 EU:n tutkivan Irlannin, Luxembourgin ja Alankomaiden yritysverotusta.

Monikansalliset yritykset ovat muun muassa näiden valtioiden verosääntöjä hyödyntäen saavuttaneet merkittäviä veroetuja verrattuna siihen, että voittojen siirtämisiä ei tapahtuisi ja verotus tapahtuisi maissa, joissa tulos todella on tehty.

Veroparatiisien maailmanlaajuinen merkitys on suuri, koska niiden kautta kulkee ja varastoituu huomattava määrä varoja. Helsingin Sanomat uutisoikin maaliskuussa 2013, että: ”Maailman varoista [jopa] puolet [on] veroparatiiseissa”.10

Julkinen keskustelu monikansallisten yritysten matalista veroasteista on keskittynyt enimmäkseen yritysten yhteiskuntavastuuseen ja toiminnan läpinäkyvyyteen.

Tässä kirjoituksessa pohdimme samaa ilmiötä varsin toisenlaisesta näkökulmasta. Tarkastelemme kansainvälisen yritysverotuksen erilais­ten toteutustapojen vaikutuksia yritysten ja yksittäisten maiden käyttäytymiseen.

Tähän analyysiin perustuen pyrimme tunnistamaan järjestelmän ongelmien syyt ja arvioimme niiden ratkaisuehdotuksia.11 Tavoitteenamme ei ole tehdä systemaattista katsausta aihepiirin tutkimuskirjallisuuteen, vaan tuoda esiin ratkaisukeskeinen näkökulma kansainvälisen yritysverotuksen ongelmiin.12

Taloustiede ja yritysverotus

Taloustieteellisessä tutkimuksessa on havaittu, että yritykset reagoivat sekä oman maan että muiden maiden yhteisöveron muutoksiin. Valtiot taas reagoivat muiden maiden yhteisöverokantojen muutoksiin.

Vaikka osa yritysten reaktioista tapahtuu suljetussa taloudessa yhden maan sisällä, kansainvälinen keskustelu keskittyy sellaisiin reaktioihin, jotka vaikuttavat myös maantieteellisten rajojen yli. Taloustiede tarjoaa välineistöä myös vaihtoehtoisten verorakenteiden vaikutusten ymmärtämiseen.

Seuraavassa tarkastellaan yritysten ja valtioiden reaktioita yhteisöveroon erityisesti kansainvälisessä ympäristössä. Alla olevassa boksissa kuvataan yhteisöveron kansainvälistä lainsäädäntöä.

Yritys voi rahoittaa toimintaansa velalla tai omalla pääomalla. Useimmissa maissa velan korot ovat vähennyskelpoisia verotuksessa, mutta oman pääoman kustannus ei ole. Verotus kannustaa siis tekemään investointeja mieluummin velalla kuin omalla pääomalla. Mitä korkeampi yhteisövero maassa on, sitä suurempi on tämä kannustin. Maiden sisällä yhteisöverokannan onkin havaittu13 vaikuttavan yritysten velkaisuusasteeseen.

Kun tarkastellaan yhteisöveron vaikutuksia kansainvälisessä ympäristössä, keskeiseksi tekijäksi nousee se, miten kansainvälinen yritysverotus on toteutettu eli millä maalla on ensisijainen verotusoikeus ja miten vältetään voittojen verottaminen kahteen kertaan.

Nykyisin verotus perustuu entistä selvemmin lähdevaltioperiaatteelle. Sen mukaan voitot verotetaan siinä maassa, jossa ne on ansaittu, ja ulkomailta kotimaahan maksettu osinko on verovapaata konsernin kotimaassa. Lähdevaltioperiaatteen mukaan esimerkiksi saksalaisen konsernin Romanian-tehtaalla valmistetusta kännykästä maksetaan verot Romanian, eikä Saksan veroasteen mukaisesti. Tällainen järjestelmä houkuttelee siirtämään taloudellista toimintaa maihin, joissa on matala yhteisövero. Monikansalliset yritykset voivat siirtää voittojaan kevyemmän verotuksen maihin esimerkiksi siirtohinnoittelun ja konsernin sisäisten lainojen avulla.

Voittojen siirtämisen lisäksi maan yhteisöverokanta vaikuttaa myös ulkomaisiin sijoittajiin, jotka pitävät maata sijoitusten kannalta sitä parempana, mitä matalampi yhteisöverokanta on. Kun yhteisöverokanta on korkea, sijoitukselta vaaditaan suhteessa korkea tuotto. Muuten sijoittaja laittaa rahansa johonkin toiseen maahan.

Perinteinen vaihtoehto lähdevaltioperiaatteelle on asuinvaltioperiaate. Sen mukaan kukin maa verottaa lähtökohtaisesti konserniensa maailmanlaajuisia voittoja. Eli esimerkiksi Yhdysvallat verottaisi kaikkea Googlen voittoa riippumatta siitä, missä voitto on syntynyt. Tällöin toiminnan siirtämisellä matalan verotuksen maihin ei voi saavuttaa veroetua kuten lähdevaltioperiaatteen tapauksessa.

Asuinvaltioperiaatteen tehokas toimeenpano on kuitenkin osoittautunut hankalaksi. Ilman kansainvälistä koordinointia se heikentää kotimaisten konsernien kilpailukykyä ja johtaa vajavaisesti toteutettuna voittojen kanavoimiseen veroparatiiseihin.14 Nämä tekijät selittänevät lähdevaltioverotuksen suosion kasvua viime vuosina.

Yritysten voittojen verottaminen kansainvälisessä ympäristössä – keskeiset periaatteet

Yhteisöveroa koskevat säännökset ovat pitkälti kansallisia. Valtiot voivat siis määrätä veropohjansa ja verokantansa varsin itsenäisesti.15 Rajat ylittävän taloudellisen toiminnan verotus perustuu kuitenkin pitkälti maiden kesken sovittuihin verosopimuksiin, jotka ovat pääosin bilateraalisia, kahdenvälisiä.

Kansainväliset järjestöt, nykyisin erityisesti OECD, ovat ohjanneet verosopimusten sisältöä väljällä ohjeistuksella, jonka päätavoitteena on ollut kahdenkertaisen verotuksen estäminen. Sitovan koordinaation puuttuessa rajat ylittävien voittojen verotus vaihtelee sopimuskohtaisesti.

OECD:n malliverosopimus tuntee kaksi periaatetta, jotka määrittävät maiden verotusoikeuksia. Sovellettaessa asuinvaltioperiaatetta valtio verottaa kansalais­tensa ja yritystensä kokonaistuloa riippumatta siitä, missä maassa tulo on ansaittu (residence principle, world wide principle). Jos veroa on maksettu ulkomaille, vähennetään tämä kotimaahan maksettavasta verosta (hyvitysmenetelmä). Lähdevaltioperiaatteen (source principle) mukaisessa verotuksessa tulo verotetaan siinä maassa, jossa tulo on ansaittu riippumatta verovelvollisen kotipaikasta. Ulkomailta saatu tulo on tällöin kotimaassa verovapaa.

Yritystoiminnan verotus perustuu pitkälti lähdevaltioperiaatteelle. Ensisijainen verotusoikeus on valtiolla, jossa tulo on ansaittu. Useat merkittävät teollisuusmaat kuten Yhdysvallat, Englanti, Japani ja Irlanti ovat kuitenkin soveltaneet asuinvaltioperiaatteen tapaista verotusta kotimaassa sijaitsevien konsernien maailmanlaajuisiin voittoihin.

Käytännössä tämä on tarkoittanut sitä, että tytäryhtiöiden konsernin kotimaahan maksamat osingot ovat sisältyneet kotimaan yhteisöveropohjaan. Vain poikkeustapauksissa ”world wide principle” on ulotettu koskemaan myös ulkomaisen tytäryhtiön jakamattomia voittoja.16 Viime vuosina lähdevaltioperiaate on yleistynyt. Asuinvaltioperiaatetta soveltaa enää hyvin harva maa. Iso-Britannia ja Japani siirtyivät soveltamaan lähdevaltioverotusta vuonna 2009.

Konsernien yhteisöverotus perustuu lisäksi pääosin erillisverotukseen (separate accounting). Konsernin kunkin tytäryhtiön voitosta laskettavat verot laitetaan maksuun kyseiselle yksikölle. Konsernia ei siis veroteta yhtenä kokonaisuutena (konserniverotus, unitary taxation), vaan se voi koostua jopa sadoista itsenäisistä verosubjekteista, joista kukin maksaa veroa raportoimansa voiton mukaisesti.

Nykyinen käytäntö perustuu siis lähdevaltioperiaatteen ja erillisverotuksen yhdistelmään: jokainen konsernin yksikkö maksaa yhteisöveroa sijaintimailleen. Jotta tämä voitaisiin toteuttaa, tarvitaan jokin sääntö, jonka nojalla konsernin verot saadaan jakautumaan oikeudenmukaisesti eri maille. Jako perustuu nykyisin markkinahintaperiaatteelle (arm’s length pricing). Sen mukaan konsernin eri yksiköiden välisessä kaupassa tulee soveltaa samanlaista hinnoittelua kuin riippumattomien osapuolten välillä. Toteutuessaan tämä takaa veropohjan ”markkinaehtoisen jakautumisen” eri maille.

Lopputulos voi olla perusteltu ja oikeudenmukainenkin. Periaatteen toteutumisen valvonta on kuitenkin vaikeaa, jolloin konserneille jää käytännössä mahdolli­suuksia vaikuttaa veropohjan allokoitumiseen eri maille siirtohinnoittelupäätöksillään.

Vaihtoehtoinen periaate on veropohjan kaavamainen jako (formulary apportionment), jossa konsernin voitto jaetaan sijaintimaissa verotettavaksi taloudellista toimintaa kuvaavien muuttujien, kuten pääomakannan ja palkkasumman perusteella.

Koska yritykset siirtävät toimintansa korkeiden veroasteiden maista alhaisten veroasteiden maihin, yhteisöverokannan alentaminen kasvattaa tyypillisesti veropohjaa ja siksi pienentää verotuloja vähemmän kuin ilman veropohjan muutosta. Tämä voidaan tulkita siten, että verokannan laskeminen maksaa osin itsensä takaisin, koska veronalennus houkuttelee maahan uusia yrityksiä maksamaan yhteisöveroa.

Jos valtio esimerkiksi laskee yhteisöveroa kaksi prosenttiyksikköä, lasku saattaa vähentää yhteisöverotuloja vain yhden prosenttiyksikön. Jos taas veropohja säilyisi ennallaan, verotulot vähenisivät kaksi prosenttiyksikköä, koska kustakin aiemman veropohjan eurosta saadaan kaksi prosenttiyksikköä vähemmän verotuloja kuin ennen.

Taloustieteellinen keskustelu yhteisöverosta on siirtynyt entistä enemmän sen kansainvälisiin piirteisiin, kuten maiden väliseen verokilpailuun. Voitonsiirtojen ja ulkomaisten investointien välityksellä eri maiden veropohjat ovat vuorovaikutuksessa toistensa kanssa. Kukin valtio voi alentaa yhteisöverokantaansa ja näin kasvattaa veropohjaansa, mutta tämä tapahtuu osittain muiden maiden kustannuksella. Yhden maan laskiessa verokantaa voi toinen maa pyrkiä saamaan menetettyä veropohjaansa takaisin laskemalla puolestaan omaa verokantaansa.

Tämä maiden välillä käytävä verokilpailu voi johtaa esimerkiksi siihen, että maiden yhteisöveropohjat päätyvät alkuperäisten suuruisiksi, mutta kumpikin maa saa vähemmän verotuloja kuin aiemmin. Tällaisesta strategisesta verokilpailusta on myös olemassa näyttöä.17    

Osa nykyjärjestelmän ongelmista juontaa juurensa siihen, että eri maiden verosäännökset poikkeavat toisistaan. Nuo säännökset perustuvat pitkälti kahden maan välisiin (bilateraalisiin) verosopimuksiin joiden käsitteet ja sisältö voivat vaihdella sopimuksesta toiseen.

Monikansalliset yritykset kuitenkin toimivat useassa eri maassa ja kykenevät siksi käyttämään hyväksi eri maiden erilaisia verokäytäntöjä ja niissä havaittuja porsaanreikiä. Suuryritykset pystyvät siis käytännössä valitsemaan itselleen sopivimmat lainsäädännön palaset, joita niihin sovelletaan.

Monikansalliset yritykset pyrkivät saamaan voitoilleen kevyemmän verokohtelun monin eri tavoin. Tytäryhtiö saattaa maksaa lainastaan emoyhtiölle selvästi markkinakorkoa korkeampaa korkoa, pienentääkseen omaa tulostaan ja samalla kasvattaakseen emoyhtiön tulosta.

Konserni voi katsoa tällaisen toiminnan itselleen edulliseksi, jos emoyhtiön kohtaama verotus on kevyempää kuin tytäryhtiön. Samasta syystä konsernin sisäisissä kaupoissa peritään joskus markkinahinnasta poikkeava hinta (niin kutsuttu siirtohinnoittelu).

Tutkijat ovat havainneet yritysten käyttävän myös huomattavasti monimutkaisempia menetelmiä yhteisöveron minimoimiseksi. Double Irish Dutch Sandwich on yksi esimerkki tällaisesta.18

Tämä muun muassa Googlen käyttämä menettely hyödyntää yhteensä viittä eri yritystä ja neljää eri maata (Yhdysvallat, Bermuda, Irlanti ja Alankomaat) saavuttaakseen veroedun. Järjestelyssä käytetään hyväksi useita kansainvälisen verotuksen piirteitä samanaikaisesti.

Esimerkiksi patentteja hallinnoiva tytäryhtiö, joka on rekisteröity Alankomaihin, on Irlannin verotuksen kannalta bermudalainen, koska yhtiötä operoidaan Bermudalta. Yhdysvaltojen verotus taas kohtelee kyseistä tytäryhtiötä irlantilaisena. Lisäksi Irlannissa siirtohinnoittelusäädöstä ei sovelleta ennen heinäkuuta 2010 tehtyihin sopimuksiin, Alankomaissa rojalteista ei makseta ennakonpidätystä eikä Bermudassa ole yritysverotusta.

Google on saavuttanut järjestelyn kautta veroetua, joka näkyy erityisesti Yhdysvaltojen verotuloissa. Järjestelyn onkin arvioitu aiheuttavan Yhdysvalloille jopa 60 miljardin vuosittaiset verotulomenetykset.19

Järjestelyjä jotka hyödyntävät maiden toisistaan eroavia määritelmiä kutsutaan hybrideiksi. Esimerkiksi OECD:n niin sanottu BEPS-hanke pyrkii puuttumaan juuri näihin järjestelyihin.20

Yksittäisen maan ratkaisut

Edellä kuvattuihin yhteisöveron hankaluuksiin on esitetty useita erilaisia ratkaisuja. Toiset ratkaisut perustuvat kansallisiin verosääntöihin ja bilateraalisiin sopimuksiin, toiset taas edellyttävät kansainvälistä koordinointia.

Kuten aiemmin kerroimme, velan koron vähennysoikeus yritysverotuksessa kannustaa yrityksiä rahoittamaan investointinsa mieluummin velkarahoituksella kuin omalla pääomalla. Tämän seurauksena yritysten vakavaraisuus heikkenee ja yritykset tulevat herkemmiksi talouden muutoksille, mikä voi johtaa lisääntyneisiin vararikkoihin matalasuhdanteessa. Korkovähennys tarjoaa lisäksi kansainvälisille yrityksille keinon siirtää voittoja matalan verokannan piiriin.21

Ongelman ratkaisemiseksi on olemassa kaksi kilpailevaa mallia. Vääristymä voidaan oikaista asettamalla oman pääoman vaihtoehtoiskustannus22 vähennyskelpoiseksi verotuksessa (allowance for corporate equity; ACE) tai poistamalla velan korkojen vähennysoikeus (corporate business income tax; CBIT).

Mallien paremmuus riippuu tutkijoiden mukaan siitä, kuinka koordinoitua veropäätösten teko on. Jos jokainen Euroopan maa päättää itsenäisesti, CBIT olisi houkuttelevampi verojärjestelmä, mutta jos maat tekevät päätökset yhdessä, ACE olisi tehokkaampi.23

Kansainvälisten yritysten voittojen siirtämisiin korkean verotuksen maista matalamman verotuksen maihin on puututtu monin tavoin. Maat ovat yrittäneet kitkeä konsernin sisäisten kauppojen siirtohinnoittelua hinnoittelusäännösten avulla.

Jos kauppahinnat poikkeavat markkinaehtoisista hinnoista, yrityksen voidaan tulkita syyllistyneen siirtohinnoitteluun, josta voi seurata esimerkiksi veronkorotus.

Siirtohinnoittelun kitkemistä vaikeuttaa se, että verottaja ei tiedä kaikkien sisäisessä kaupassa vaihdettavien hyödykkeiden markkinahintoja. Esimerkiksi jonkin tietyn patentin käytöstä saatavaa markkinahintaa ei voi saada mistään, jos ainoa yritys, joka kyseistä patenttia hyödyntää on yrityksen tytäryhtiö. Voidaan myös kysyä, mikä on vaikkapa Shellin logon markkinahinta.

Peitellyn voitonsiirron torjumiseksi useat maat, myös Suomi, ovat ottaneet käyttöön niin kutsuttuja CFC-sääntöjä (controlled foreign company). Niillä pyritään pienentämään voittojen siirtelystä saatavaa veroetua verottamalla matalan verotuksen maihin sijoittuvien tytäryhtiöiden passiivisen sijoitustoiminnan tuotot24 emoyhtiön tulona tämän kotimaassa.

Tutkimuksen mukaan nämä säännöt vähentävät finanssisijoituksia matalan verotuksen maihin.25 Sääntöjen soveltamiseen liittyy kuitenkin ongelmia. Tiukka soveltaminen voi heikentää maan houkuttelevuutta kansainvälisten konsernien sijaintipaikkana.

Lisäksi Euroopan tuomioistuimen vuonna 2006 tekemä niin sanottu Cadbury-Schweppes päätös rajoittaa CFC-lainsäädännön soveltamismahdollisuuksia jäsenmaissa.26

Valtiot ovat puuttuneet konsernien sisäisiin voitonsiirtoihin myös asettamalla velkaan liittyviä rajoituksia. Konsernien sisäisten lainojen koroille on määritelty ylärajoja eli korkokattoja, on asetettu rajoituksia velan korkojen ja liikevoiton väliselle suhteelle (income stripping rules), joiden mukaan korot eivät saa ylittää tiettyä liikevoittoon sidottua määrää ollakseen vähennyskelpoisia ja lisäksi on määritelty ylärajoja siihen, kuinka paljon yrityksellä saa olla velkaa suhteessa muihin varoihin (thin capitalization rules).

Yksittäinen maa voi rakentaa juuri sellaisen yhteisöverojärjestelmän kuin haluaa, mutta yhden valtion keinot eivät riitä ratkaisemaan kaikkia edellä kuvattuja ongelmia.

Lähdevaltioverotusta sovellettaessa yksittäinen maa ei kykene esimerkiksi poistamaan kannustinta investoida ja siirtää reaalista toimintaa matalan verotuksen maahan. Se ei myöskään voi omin toimin estää eri maiden verosopimusten eroja hyödyntävää verosuunnittelua eikä poistaa verokilpailukannustinta. Nojaaminen pelkästään kansallisiin toimenpiteisiin voi johtaa lisäksi lainsäädännön monimutkaistumiseen.

Ongelmien juuret ovat kansainvälisen verotuskäytännön peruspilareissa. Sopivan kansainvälisen verokoordinoinnin avulla voitaisiin onnistua rakentamaan kansainvälinen yritysverotus kokonaisuudessaan toimivammaksi kuin yksittäisten maiden tekemillä ratkaisuilla.

Johtavat instituutiot ja kansainvälisen yritysverotuksen tutkijat ovatkin päätyneet enenevässä määrin suosittelemaan koordinoituja veroratkaisuja, joissa verotuksen piirteitä yhdenmukaistetaan eri maiden välillä.

Kansainväliseen verokoordinaatioon perustuvat ratkaisut

Kansainvälisen yritysverotuksen koordinoitu uudelleenjärjestäminen voidaan toteuttaa usealla eri tavalla.27

Jo aiemmin kerroimme, että kansainvälisen verotuksen käytännöt ovat muotoutuneet OECD:n ja YK:n väljässä ohjauksessa. Tiukempi koordinaatio, jossa kansallinen liikkumavara olisi nykyistä selvästi kapeampi, vähentäisi epäsymmetrioita eri maiden järjestelmien välillä. Sitova monikansallinen verosopimus olisi tämän lähestymistavan äärimuoto.

OECD:n G20-maiden aloitteesta vuonna 2013 käynnistämän BEPS-hankkeen tavoitteena on löytää keskeisimmät toimenpiteet veropohjien rapautumisen estämiseksi. Se sisältää suuren – jopa hajanaisen – joukon erilaisia keinoja, kuten esimerkiksi kansallisen lainsäädännön yhtenäis­tämiseen ja bilateraalisten verosopimusten väärinkäytön estämiseen liittyviä toimenpiteitä.

BEPS-hankkeen eteneminen kaventaisi kansainvälisten konsernien mahdollisuuksia aggressiiviseen verosuunnitteluun. Koska nämä ongelmat johtuvat juuri eri maiden järjestelmien huonosta yhteensopivuudesta, kansainväliselle yhteistyölle olisi erityistä tilausta tällä alueella.

On kuitenkin selvää, että näillä toimilla ei voida ratkaista kaikkia edellä kuvattuja ongelmia. BEPS-hanketta onkin arvosteltu siitä, että se sisältää laajan arsenaalin erilaisia toimia, joista kuitenkin vain harvalla on suora yhteys tärkeimpiin ongelmien syihin. Vaarana on, että luodaan paljon uutta sääntelyä, jolla ei kuitenkaan kyetä ratkaisemaan taustalla olevia pulmia.

Kansainvälisen yritysverotuksen ongelmat juontavat osaksi juurensa konserniyhtiöiden erillisverotukseen (katso boksi). Nykykäytännössä konsernin voiton jakautumista konserniyhtiöille ohjaa markkinaehtoisen hinnoittelun vaatimus.

Periaatteen valvonta on kuitenkin vaikeaa ja yrityksille onkin arvioitu käytännössä jäävän huomattavaa liikkumatilaa voittojen siirtämisessä matalan verotuksen maihin. Tämän estämiseksi on ehdotettu siirtymistä konserniverotukseen (unitary taxation), jossa konsernia verotetaan yhtenä kokonaisuutena.

Euroopan komission vuonna 2011 antama direktiiviehdotus tarjoaisi useissa Euroopan maissa toimiville konserneille mahdollisuuden siirtyä harmonisoituun konsernitason verotukseen, jonka veropohja perustuisi EU-tason säännöksiin.28 Konsernin verotettava voitto jaettaisiin verotettavaksi konsernin sijaintimaissa ennalta sovitulla jakokaavalla (formulary apportionment). Konserniverotus estäisi peitellyn voitonsiirron, mutta ei poistaisi kannusteita todellisen liiketoiminnan siirtämiseen matalan verotuksen maihin.

Huolimatta järjestelmän puutteista, monet asiantuntijat pitävät konsernitason verotusta varteenotettavana kehittämisvaihtoehtona.29 Edellytyksenä toki on tällöin, että järjestelmän soveltamiseen siirryttäisiin koordinoidusti, esimerkiksi kaikki OECD-maat kattaen.

Arvovaltainen tutkija- ja asiantuntijaraportti Mirrlees Review30 korostaa, että nykyiset verojärjestelmät on luotu hyvin erilaiseen maailmaan kuin siihen, jonka näemme nyt ympärillämme. Globaalit yritykset, aineettomat investoinnit, verkkokauppa, yrityskaupat ja fuusiot ovat mullistaneet kansainvälisen liiketoiminnan.

Kokonaan toisenlainen vaihtoehto sekä lähdevaltioperiaatteelle että asuinvaltioperiaatteelle olisi kohdevaltioperiaate (destination principle). Siinä tulo verotettaisiin vasta siellä, missä tavara lopulta kulutetaan eikä siellä, missä tavara tehdään tai missä yrityksen kotipaikka on. Tämä poistaisi yritysverotuksen vääristymät, jotka liittyvät kansainvälisten konsernien sijaintipaikan valintaan ja voittojen siirtelyyn.

Mirrlees Review hahmotteli konkreettista mallia, jossa veropohja olisi myyjäyhtiön arvonlisä vähennettynä työvoimakustannuksilla. On kuitenkin syytä huomata, että kohdemaan mukaan suoritettavan verotuksen käyttöönotto muuttaisi maiden välisiä verokertymiä ja että muun muassa kehittyvät taloudet ovat kehittyneitä maita riippuvaisempia yritysverojen tuotoista.

Useat tutkijat31 pitävät kohdevaltioperiaatteeseen pohjautuvaa verotusta varteenotettavana pitkän aikavälin kehittämisvaihtoehtona.

Ehdotetut kokonaisvaltaiset reformit (konserniverotus ja kohdevaltioperiaatteeseen perustuva verotus) ovat toivottavia, mutta pitkiä projekteja ja tällaisten ratkaisujen toteuttaminen voi vaatia vuosien, jopa vuosikymmenten suunnittelun.

OECD:n BEPS-hankkeen ehdotuksista monet saattavat toteutua nopeammin. Maiden kokema paine kansallisten toimenpiteiden toteuttamiseen näyttäisi kuitenkin olevan akuutti, mihin viittaa muun muassa Ruotsin verokomitean viime kesäkuussa tekemä esitys efektiivisen yhteisöverokannan alentamiseksi 16,5 prosenttiin.32

Koordinointiin perustuvien mallien lopputulos riippuu myös siitä, saadaanko sopimuksesta riittävän kattava. Ongelmana onkin se, että niillä mailla, jotka erityisesti olisi saatava sopimuksen piiriin, on usein suurin kannustin olla osallistumatta siihen. Jos nämä veroparatiisit jäävät sopimuksen ulkopuolelle, voittoja aletaan kierrättää lisääntyvässä määrin juuri niiden kautta. Maiden saavutettuja etuja voikin olla hankala muuttaa, vaikka puhtaalta pöydältä rakennettu verojärjestelmä voisi olla nykyistä parempi kaikille valtioille.

Koordinoitujen ratkaisujen saaminen käytäntöön voi siis olla sekä työlästä että aikaa vievää. Niiden toteuttamiseksi on kuitenkin syytä ponnistella. Muutoin vaarana on veropohjien rapautuminen entisestään yksittäisten maiden jatkaessa veroasteilla käytävää verokilpailua.

Olisi kuitenkin ensiarvoisen tärkeää, että ongelmat tunnistettaisiin oikein ja valittavat ratkaisukeinot olisivat järkevässä suhteessa niihin.


Julkaisu: VATT Policy Brief 2-2014

Tutkimusteema: Yritystoiminnan sääntely ja kansainvälinen talous

Seppo Kari

Seppo Kari, tutkimusjohtaja

Tutkimusjohtaja Seppo Kari on Julkisen talouden rahoitus ja tulonsiirrot -tutkimusalueen johtaja. Hänen tutkimusaiheisiinsa kuuluvat erityisesti verotuksen kannustinvaikutukset. Karin viimeisimmät tutkimushankkeet ovat käsitelleet pohjoismaista tuloveromallia ja kansainvälistä yritysverotusta.

Seppo Kari

Seppo Kari

Olli Ropponen, erikoistutkija

Erikoistutkija Olli Ropposen tutkimusaiheisiin kuuluvat yritysverotukseen liittyvät teemat. Hänen viimeisimmät tutkimushankkeensa ovat käsitelleet kansainvälistä yritysverotusta ja yrittäjien verotusta.

Olli Ropponen