O 35/2025 vp Talouskasvun edellytysten tukeminen (Eduskunnan tarkastusvaliokunta)
Lausunnon diaarinumero: VATT/192/07.01/2025
Tarkastusvaliokunta käsittelee parhaillaan omana asiana talouskasvun edellytysten tukemista. Valiokunta harkitsee tutkimuksen käynnistämistä ja hankkii sitä varten asiantuntijakuulemisten avulla tietoa aihealueen kartoittamiseksi ja tutkimuksen suuntaamiseksi. Valiokunta on pohtinut muun muassa seuraavia vaihtoehtoisia kokonaisuuksia: suorat yritystuet, verotoimet, yritysrahoituksen kohdentuminen ja T&K-rahoitus.
Asiantuntijalausunto eduskunnan tarkastusvaliokunnalle
Yrityssektorille suunnatun julkisen tukirahoituksen (suorat ja verotuet) vaikuttavuutta on suositeltavaa arvioida tieteellisillä kokeilla [1]. Mm. parlamentaarinen TKI-työryhmä on korostanut loppuraportissaan sitä, että kannustimien valmistelussa tulisi huomioida mahdollisuus TKI-rahoituksen toimivuuden seuraamiseen ja jälkikäteiseen tieteelliseen arvioimiseen.
TKI-rahoituksen voimakas lisääntyminen korostaa arvioinnin tarvetta. Luotettavin tapa selvittää yritystukien vaikuttavuutta on etukäteen suunniteltu tieteellinen satunnaistettu koe. Satunnaistettuja kokeita on toteutettu laajamittaisesti monilla yhteiskunnan alueilla (mm. lääketiede ja sosiaaliturva). Myös yrityspolitiikan alueella on hiljattain toteutettu ensimmäinen laajamittainen tieteellinen satunnaiskoe (yksinyrittäjien rekrytointitukikokeilu [2] tulokset julkaistaan arviolta kesäkuussa).
Verotukien arvioinnin kohdalla vaikuttavuusarvioinnin vaihtoehdot voivat olla rajatummat. Eräät varteenotettavimmat vaihtoehdot ovat verotuki-intensiteettien muuttaminen joko satunnaisesti valitulle koeryhmälle tai yritysten tunnuslukuihin perustuvia kokorajoja käyttäen. Molemmissa vaihtoehdoissa koeasetelma tulee etukäteen suunnitella tieteellisesti ja hallinnollisesti siten, että kokeesta voidaan odottaa saatavan tilastollisesti luotettavaa ja päätöksenteon kannalta hyödyllistä tietoa.
Tieteellisten arviointikokeiden suunnittelu ja niihin perustuvien koeasetelmien rakentaminen yritystukijärjestelmään edellyttää tiivistä yhteistyötä tutkijoiden ja tukitoimen toteuttavien tahojen välillä. Kattavat kotimaiset rekisteri- ja kyselyaineistot mahdollistavat kokeiden laadukkaan ja laajamittaisen toteuttamisen.
Esimerkki satunnaistetusta yritystukikokeilusta: yksinyrittäjien rekrytointitukikokeilu
Työ- ja elinkeinoministeriö toteutti vuosina 2022–2023 rekrytointitukikokeilun, josta säädettiin rekrytointitukikokeilusta annetussa laissa (20/2022). Kokeilun tarkoituksena oli luoda edellytykset tuen vaikuttavuuden selvittämiselle. Kokeilussa satunnaisesti valitulle koeryhmälle tarjottiin mahdollisuus hyödyntää tukea (50% palkkakuluista, enintään 10 000 euroa). Koeryhmään poimittiin satunnaisotannalla 34 500 yritystä. Koeryhmä sai tiedon oikeudesta käyttää tukea kirjeitse.
Satunnaistettu kontrolloitu koe voidaan jakaa kolmeen vaiheeseen: suunnittelu, toteutus sekä tulosten analysointi ja tulkinta. Rekrytointitukikokeilu noudatti tätä kaavaa.
Kokeilun pohjana oli suunnitelma rekrytointitukikokeilusta [2]. Kokeen etukäteissuunnitelman teki VATT TEM:in toimeksiannosta. Suunnitelmassa arvioitiin kokeen toteutettavuutta ja tehtiin tilastollinen analyysi kokeen tarkkuudesta eri toteutusvaihtoehdoille. Tämä suunnitelma oli osana poliittisen päätöksenteon tukea, kun kokeen toteuttamisesta päätettiin.
Kun kokeesta oli päätetty, edettiin lain valmisteluun. Laki rekrytointitukikokeilusta tuli voimaan 1.3.2022. Lain valmistelusta vastasi TEM ja valmistelun tieteellisenä tukena oli VATT:n tutkijat. Lainvalmistelijan ja tutkijoiden yhteistyö oli olennaista, koska laissa säädettiin mm. otannan yksityiskohdista.
Kokeen toimeenpanosta vastasi TEM ja sen toteutti Kaakkois-Suomen TE-toimisto. VATT antoi tieteellistä tukea mm. laatimalla satunnaisotannan toteuttavat koodit. Muita yhteistyötahoja olivat Verohallinto, joka toimitti tausta-aineiston kohdepopulaatiosta poimintaa varten, sekä KEHA-keskus, joka vastasi tietohallinnosta.
TEM on tilannut kokeilun vaikutusten loppuarvioinnin VATT:lta. Raportti julkaistaan arviolta kesäkuussa.
Business Finlandin suorien tukien arvioinnista
Business Finlandin tukiin käytetään merkittävä summa julkisia varoja, noin 0,5 mrd. euroa vuosittain. Tuki jaetaan suurelle määrälle yrityksiä, joka luo edellytykset etukäteen suunnitellun satunnaistetun koeasetelman käytölle. Mm. näistä syistä systemaattinen ulkopuolisen tahon toteuttama tieteellinen vaikuttavuuden arviointi on suositeltavaa.
T&K-tukien vaikuttavuuden arvioinnille luo lisätarvetta nykytilanne, jossa tuen vahva vaikuttavuus vipuvaikutusten aikaansaamiseksi on keskeisessä roolissa kansallisen TKI-suunnitelman tavoitteiden toteutumiselle. Tiedon tarvetta lisää edelleen se seikka, että valikoivan tuen huono kohdennus voi johtaa jopa tuottavuuskasvun heikkenemiseen. T&K-rahoituksen menestys riippuu paljolti rahoituksen kohdentamisen onnistumisesta [3].
Lisäksi on tärkeätä nostaa esiin, että suorat tuet eivät ole ainoa vaihtoehto yrityssektorin T&K-kannustimien instrumentiksi. Vaihtoehtoinen T&K-verohuojennus on antanut hyviä tuloksia kansainvälisissä tutkimuksissa [4-6]. Verohuojennus on myös yrityksille ennakoitavampi tukimuoto. Verohuojennuksessa kohdentuminen on keskimääräisen tehokasta, mutta siihen ei liity samanlaista riskiä heikolle kohdentumiselle kuin valikoivien tukien tapauksessa.
Vaihtoehtona olisi suunnata suorien T&K-tukien rahoitusta T&K-verohuojennuksen vahvistamiseen, jossa mm. efektiivinen tukitaso on edelleen suoria T&K-tukia huomattavasti matalampi. Koska valikoivat suorat tuet tuottavat tyypillisesti suuremmat hallinnolliset kustannukset sekä viranomaisille (mm. hakemusten arviointi) että yrityksille (mm. hakukustannukset), tulisi niiden tuottaa todennetusti parempia tuloksia verohuojennukseen nähden, jotta niiden korkeammat hallinnolliset kustannukset olisivat perusteltuja. Lisäksi jos runsaan T&K-rahoituksen tilanteessa suuri osa yritysten T&K-hankkeista on tuen piirissä, valikoimisesta on saatavissa vähemmän potentiaalisia hyötyjä ja tuen kohdentamiselle valikoivien tukiohjelmien kautta on vähemmän tarvetta.
Elias Einiö
Johtava tutkija
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
________
Kirjallisuusviitteet
[1] Einiö, E., ja Hyytinen, A. (2019). ”Yritystukien vaikuttavuuden arviointi satunnaistettujen vertailukokeiden avulla”, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:45.
[2] Einiö, E., Nivala, A., Nokso-Koivisto, O. (2021). ”Yksinyrittäjien rekrytointituen vaikutusten arviointi: Suunnitelma satunnaistetusta kontrolloidusta kokeesta”, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2021:1.
[3] Einiö, E. (2022). ”Valtion innovaatiotuet lisäävät talouskasvua, mutta tuet on kohdennettava oikein”, VATT Policy Brief 5/2022.
[4] Dechezleprêtre, A., Einiö, E., Martin, R., Nguyen, K. T. ja Van Reenen, J. (2023). ”Do Tax Incentives Increase Firm Innovation? An RD Design for R&D, Patents, and Spillovers”, American Economic Journal: Economic Policy, November 2023.
[5] Rao, N. (2016). “Do tax credits stimulate R&D spending? The effect of the R&D tax credit in its first decade”, Journal of Public Economics, 140, 1-12.
[6] Agrawal, A., Rosell, C. ja Simcoe, T. (2020). “Tax credits and small firm R&D spending”, American Economic Journal: Economic Policy, 12(2), 1-21.
