HE 241/2020 vp Hallituksen esitys eduskunnalle hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi (Eduskunnan hallintovaliokunnalle). Erityisteema: Ohjauksen ja talouden näkökulma, myös valtionosuudet
Asiantuntijalausunto eduskunnan hallintovaliokunnalle
Lausunnon diaarinumero: VATT/57/07.01/2021
Asia: HE 241/2020 vp Hallituksen esitys eduskunnalle hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi
Erityisteema: Ohjauksen ja talouden näkökulma, myös valtionosuudet
Yleistä uudistuksesta
Esityksessä säädetään hyvinvointialueiden perustamisesta ja sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen siirtämistä hyvinvointialueiden vastuulle. Tavoitteena on yhdenmukaiset ja laadukkaat palvelut sekä kustannusten kasvun hillintä.
Ikääntymisestä johtuva palvelutarpeen kasvu aiheuttaa merkittäviä paineita menojen kasvuun. Laajempien alueiden myötä väestön ikääntymiseen ja sairastavuuteen liittyvät kustannukset siirtyisivät pois yksittäisten kuntien vastuulta, mikä vähentää riskiä epäsuotuisen väestökehityksen kuntien ajautumisesta kriisiin.
Yhdenmukaisten palvelujen toteutuminen riippuu palveluiden järjestämisestä hyvinvointialueilla. Kustannusten nousua voi odottaa hillitsevän eritasoisten palveluiden kokoaminen yhden järjestäjän ja budjetin alle. Tämä poistaa vanhaan järjestelmään liittyneitä kannustinongelmia (osaoptimointi). Myös aiempaa suuremman väestöpohjan ansiosta voi syntyä säästöjä mittakaavaetujen myötä. Tosin Uudenmaan erillisratkaisu sisältää edelleen osaoptimoinnin riskin.
Ainakin alkuvaiheessa hyvinvointialueiden rahoitus perustuisi täyteen valtion rahoitukseen (asiakasmaksuja lukuun ottamatta). Hyvinvointialueiden verotusoikeuden käyttöönottoa selvittänyt parlamentaarinen työryhmä päätyi maaliskuussa 2021 kriittiselle kannalle verotusoikeuden myöntämisestä tuleville hyvinvointialueille. Tästä johtuen verotusoikeuden käyttöönottoon liittyy tässä vaiheessa enemmän epävarmuutta kuin aiemmin.
Hyvinvointialueiden kannusteet heikot ilman verotusoikeutta
Rahoitusvastuun ja järjestämisvastuun eriyttäminen voi johtaa menojen kasvuun verrattuna nykyisen kaltaiseen rahoitusjärjestelmään, jossa osa rahoituksesta tulee kuntien verotuloista. Vaikka sote-palvelujen järjestämisen siirtäminen hyvinvointialueille voi periaatteessa johtaa säästöihin osaoptimoinnin vähenemisen ja järjestämiseen liittyvien mittakaavaetujen myötä, verotusoikeuden puuttuminen heikentää merkittävästi kannustimia tuotannon tehostamiseen. Ilman omaa veroa hyvinvointialueella ei ole tapoja jakaa esimerkiksi tuotannon tehostamisen kautta syntyneitä säästöjä takaisin alueen asukkaille. Kun hyvinvointialueen rahankäyttö ei vaikuta asukkaiden veroasteeseen, on asukkaiden ja hyvinvointialueen poliitikkojen intresseissä käyttää kaikki saamansa valtion rahoitus ja mahdollisesti pyrkiä saamaan valtiolta lisää rahoitusta.
Pehmeä budjettirajoite
Esitetyssä järjestelmässä potentiaaliset säästöt tulisivat valtion määräyksellä, kun hyvinvointialueiden rahoitusta tarkistetaan vuosittain. Tarkoituksena on alkuvaiheen jälkeen lisätä rahoitusta vain 80 prosentilla perusuran mukaisesta kustannuskehityksestä. Valtiolla voi kuitenkin olla heikot mahdollisuudet sitoutua suunniteltuun menokuriin.
Täyteen valtion rahoitukseen perustuva järjestelmä johtaa todennäköisesti ns. pehmeän budjettirajoitteen ongelmaan. Pehmeällä budjettikurilla tarkoitetaan tilannetta, jossa valtio viime kädessä pelastaa taloudelliseen ahdinkoon joutuneet hyvinvointialueet tai myöntää hyvinvointialueille lisärahoitusta. Tutkimuskirjallisuuden sekä muista maista saatujen kokemusten perusteella pehmeän budjettirajoitteen ongelma on erityisen relevantti terveyspalvelujen järjestämisen tapauksessa (Kortelainen & Lapointe, 2019).
Rahoituksesta vastaavan valtion voi olla hankala havaita, johtuvatko ahdinkoon joutuneen hyvinvointialueen ongelmat palvelujen tehottomasta järjestämisestä vai tarve- ja kustannustasoon nähden riittämättömästä rahoituksesta. Lisärahoituksen kieltäminen jälkimmäisessä tapauksessa johtaisi epätasapuolisiin palveluihin ja sen voitaisiin arvioida loukkaavan perustuslaillista oikeutta. Tällöin lisärahoituksen myöntämiseen voi olla suuri alttius ja suunnitelluissa menoleikkauksissa pysyminen voi osoittautua käytännössä hankalaksi.
Verotusoikeuden myöntäminen hyvinvointialueille vähentäisi pehmeän budjettirajoitteen ongelmaa sekä kannustaisi hyvinvointialueita järjestämään sote-palvelut tehokkaammin tai kustannuksia säästäen ilman valtion ohjausta.
Taloustieteellinen tutkimuskirjallisuus puoltaa selvästi verotusoikeuden antamista hyvinvointialueille valtionrahoituksen ohella. Tätä kirjallisuutta ovat koonneet yhteen Kortelainen ja Lapointe (2019) ja Talouspolitiikan arviointineuvosto (2019).
Verokilpailu
Hyvinvointialueiden verotusoikeus sisältää luonnollisesti mahdollisuuden palvelutason ja menojen eriytymiseen hyvinvointialueiden välillä alueiden äänestäjien toiveiden mukaisesti. Samalla myös vertikaalinen verokilpailu hallinnon tasojen välillä voi voimistua (ks. Kortelainen ja Lapointe, 2019). Tämä voi synnyttää paineita kokonaisveroasteen ja menojen kasvuun. Vertikaalisella verokilpailulla tarkoitetaan tilannetta, jossa esimerkiksi hyvinvointialue ei ota veroprosentin valinnassa huomioon sitä, että sen korkeampi veroprosentti heikentää valtion ja kuntien mahdollisuuksia kerätä verotuloja samasta veropohjasta. Empiirinen näyttö vertikaalisesta verokilpailusta on kuitenkin huteraa. Lisäksi hyvinvointialueiden välille syntyisi myös horisontaalinen verokilpailutilanne, mikä voi alentaa veroasteita.
Valtionosuusjärjestelmän epätarkkuus korostuu
Rahoitusmalli perustuu THL:n laadukkaaseen tilastolliseen analyysiin tarve- ja kustannustekijöiden vaikutuksista menoihin (Häkkinen ym. 2020). Tarve- ja kustannustekijöiden merkityksen arviointiin liittyy kuitenkin väistämättä epävarmuutta. Vaikka valtionosuusmallin sisältämien tekijöiden keskimääräiset vaikutukset menoihin olisi arvioitu oikein, osa hyvinvointialueista saa tarpeisiin ja kustannustasoon nähden liikaa valtionosuuksia ja osa liian vähän. Lisäksi siirtymätasaus, joka rajaa rahoituksen muutoksen +200/- 100 euroon asukasta kohti, heikentää rahoituksen vastaavuutta tarve- ja kustannuserojen kanssa. Täyteen valtionrahoitukseen perustuvassa järjestelmässä tarve- ja kustannuserojen tasauksen väistämätön epätarkkuus korostuu, koska epätarkkuus heijastuu suoraan hyvinvointialueen rahoitukseen. Kun valtionrahoitus on osittaista ja sitä täydennetään paikallisilla verotuloilla, voi hyvinvointialue asettaa rahoituksen tason tarpeisiin sopivaksi.
Esitetyt valtionrahoituksen määräytymisperusteet voivat osaltaan vaikuttaa haitallisesti hyvinvointialueiden terveyden edistämisen kannusteisiin, kun hyvinvointialue saa sitä enemmän rahoitusta, mitä sairaampaa sen väestö on. Tämä voi olla perusteltua tarvevakioinnin näkökulmasta, mutta toisaalta sairastavuuteen perustuva rahoitus vähentää kannusteita esim. panostaa ennaltaehkäisevään työhön. Valtion rahoituksen määräytymisperusteiden laatiminen siten, että kaikilta kannustinongelmilta vältyttäisiin, on haastavaa. Hyvinvointialueen verotusoikeus parantaisi ennaltaehkäisyn kannusteita, koska hyvinvointialue joutuu itse kattamaan osan sairastavuuden kasvun kustannuksista (tai hyötyisi sairastavuuden vähenemisestä). Lisäksi valtionosuusjärjestelmä voitaisiin laatia karkeammaksi ja kannustavammaksi, kun sen ei tarvitsisi perustua yhtä tarkkoihin arvioihin kustannuksista.
Vaikuttaisiko hyvinvointialueen verotuksen taso kannustavuuteen?
Valtionrahoitus on mallissa laskennallista ja yleiskatteellista (maakunnan menot eivät suoraan vaikuta sen saamaan rahoitukseen). Tällöin matalakin hyvinvointialueen vero riittäisi luomaan kannustimet kustannusten säästöön. Rahoitusmalli, jossa hyvinvointialueiden toiminta rahoitettaisiin osin omista verotuloista, ja osin valtiolta tulevalla rahoituksella, vastaisi pitkälti nykyistä kuntien rahoitusmallia.
Kannustavuuden kannalta keskeistä on, että valtionosuus alittaa hyvinvointialueen kustannukset ja ylimenevä osa katetaan täysin omilla verotuloilla. Tällöin hyvinvointialueen sote-palvelujen kustannusten säästöt koituvat täysimääräisesti alueen veronmaksajien hyödyksi. Korkeampi hyvinvointialueen taso kuitenkin lieventäisi valtion rahoituksen määräytymisperusteiden kannustinongelmia. Kannusteet esim. sairastavuuden ennaltaehkäisyyn ovat sitä vahvemmat, mitä suuremman osan sairastavuuden muutoksista kustannuksista hyvinvointialue kattaa omilla verotuloilla.
Hyvinvointialueiden tuloerot ja niiden tasaus
Hyvinvointialueiden tulotasossa on luonnollisesti suuria eroja, mikä on tärkeää huomioida rahoitusmallissa. Mikäli hyvinvointialueen verotusoikeus otettaisiin käyttöön, tällä voisi olla vaikutuksia hyvinvointialueiden tuloeroihin sekä eroihin verotuksen tasossa tai veroprosentissa. Parlamentaarisen työryhmän mietinnössä verotusoikeuden huonona puolena pidettiin erityisesti juuri veropohjien eroa hyvinvointialueiden kesken sekä verotusoikeuden mahdollisia eriarvoistavia vaikutuksia. Riski eriarvoisuuden kasvusta on syytä tiedostaa, mutta toisaalta sitä voidaan vähintäänkin lieventää laskennallisiin verotuloihin perustuvalla veropohjan tasausjärjestelmällä ilman että kannusteet kustannussäästöihin kärsivät. Tasausjärjestelmän voisi toteuttaa järjestelynä, jossa turvataan hyvinvointialueelle kiinteä perustaso.
Valtionohjauksen rooli rahoitusmallissa
Keskustelussa hyvinvointialueen verotusoikeudesta vähemmälle huomiolle on jäänyt valtionohjauksen rooli. Käytännössä hyvinvointialueiden verotusoikeus mahdollistaisi kuitenkin oleellisesti kevyemmän valtionohjauksen kuin puhtaasti valtion rahoitukseen perustuva järjestelmä. Esimerkiksi uudistuksen yhteydessä suunniteltu hyvin raskas investointien ohjausmalli on tarpeen pääasiassa siksi, ettei hyvinvointialueille syntyisi mahdollisuutta käyttää valtion rahoitusta holtittomasti ilman perusteellista arviota investointien hyödyllisyydestä. Toisaalta tämänkaltaisen raskaan ohjausmallin voi pelätä hidastavan myös tuottavuutta parantavia investointeja, ja se voi kääntyä uudistuksen tavoitteita vastaan. Jos hyvinvointialue vastaisi itse investointien rahoituksesta, tämänkaltaisesta liiallisesta sääntelystä voitaisiin samalla luopua.
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT
Mikael Collan
Ylijohtaja
Teemu Lyytikäinen
Johtava tutkija, tutkimusohjaaja
Mika Kortelainen (esittelijä)
Johtava tutkija
Kaisa Kotakorpi
Tutkimusprofessori
Tanja Saxell
Erikoistutkija
______________
Lähteet
Häkkinen, U., T. Holster, T. Haula, S. Kapiainen, P. Kokko, M. Korajoki, S. Mäklin, L. Nguyen, T. Puroharju, ja M. Peltola. (2020): "Sote-rahoituksen tarvevakiointi." THL-raportti, 6/2020.
Kortelainen, M. & S. Lapointe (2019) Inefficiencies in the Financing of Finnish County Governments - Lessons from the Literature on Fiscal Federalism. VATT Research Reports 188, 2019.
Talouspolitiikan arviointineuvosto (2019). Economic Policy Council Report 2018. URL: https://www.talouspolitiikanarviointineuvosto.fi/wordpress/wp-content/uploads/2019/01/Report2018_fixed.pdf
Kaisa Kotakorpi
Mika Kortelainen
Tanja Saxell
Teemu Lyytikäinen
Lausunnot
