Voidaanko julkisilla hankinnoilla edistää ilmastopolitiikan tavoitteita kustannustehokkaasti?
14.12.2020 Blogi Anni Huhtala
Julkiset hankinnat on merkittävä julkisen talouden kuluerä. Suomessa kokonaissumma on noin 35 miljardia euroa vuodessa eli karkeasti noin 15 prosenttia bruttokansantuotteesta. Tiedämme toteutuneista hankinnoista ja niiden onnistuneisuudesta kovin vähän. Silti – tai juuri sen vuoksi – julkisten hankintojen on nähty olevan hyvä työkalu monien hyvien asioiden edistämiseen.
Julkiset hankinnat on merkittävä julkisen talouden kuluerä. Suomessa kokonaissumma on noin 35 miljardia euroa vuodessa eli karkeasti noin 15 prosenttia bruttokansantuotteesta. Siksi ei ole ihme, että julkiset hankinnat herättävät myös poliittisia intohimoja. Niin meillä kuin muualla. Ei ole samantekevää, millaisia hankintoja ja miten yhteisillä veroeuroilla tehdään.
Siksi julkisia hankintoja säännellään hankintalaeilla. Tavoitteena on mm. edistää hankintojen kilpailutusta markkinoilla ja verorahojen kustannustehokasta käyttöä samoin kuin helpottaa yritysten liiketoimintaa julkisen sektorin parhaaksi, koko EU:n alueella. Hankintadirektiivejä onkin päivitetty myös EU-tasolla. Viimeisimpiä lisäyksiä julkisten hankintojen säätelyyn ovat olleet hankintojen ympäristövaikutusten, etenkin ilmastovaikutusten huomioonottaminen hankinnoissa. Lisäksi hankintadirektiivillä halutaan nykyään edistää mm. innovatiivisia hankintoja.
Vaikka monissa maissa Suomen tavoin käytetään huomattavia summia julkisiin hankintoihin, tiedämme toteutuneista hankinnoista ja niiden onnistuneisuudesta kovin vähän. Silti – tai juuri sen vuoksi – julkisten hankintojen on nähty olevan hyvä työkalu monien hyvien asioiden edistämiseen. Mutta pitääkö tämä paikkansa? Asiaa on tutkittu Ruotsissa.
VATT:n ruotsalaisen sisartutkimuslaitoksen Konjunkturinstitutetin ympäristötaloustieteen tutkijat ovat julkistaneet raportin, jossa paneuduttiin julkisiin hankintoihin, erityisesti niille asetettuihin ilmastotavoitteisiin. Upphandling med klimathänsyn-raportti1 julkaistiin 10.12.2020.
Raportissa avataan julkisten hankintojen taloustieteellistä taustaa ja pohditaan sitä, miten hyvin julkiset hankinnat ylipäänsä sopivat välineeksi edistää erilaisia yhteiskunnallisia tavoitteita. Ympäristön- tai ilmastonsuojelutavoitteet ovat yksi tällainen ”ylimääräinen” tavoite alkuperäisen tavoitteen - julkisten varojen tehokkaan käytön – lisäksi. Vaikuttaako ilmastonsuojelutavoitteiden huomioonottaminen siihen, kuinka julkiset hankinnat pitäisi toteuttaa käytännössä?
Raportin johtopäätökset ovat hyödyllistä luettavaa myös Suomessa.
Yksi tärkeimmistä havainnoista on, että julkiset hankinnat voivat osoittautua kalliiksi ilmastopolitiikan ohjauskeinoksi silloin, kun ne lisäävät päällekkäistä ohjausta ja johtavat tehottomuuteen. EU:n hiilidioksidipäästökauppa on hyvä esimerkki. Ne yritykset, jotka maksavat päästöoikeuksistaan, siirtävät kulunsa lopputuotteiden hintoihin ja ”likaisista” tuotteista tulee kalliimpia. Julkisilla hankinnoilla ei saavuteta lisäarvoa päästöjen vähentämiseksi, koska ympäristöystävälliset, puhtaan teknologian tuotteet ovat jo saaneet etua päästöjen hinnoittelusta.
On tietenkin totta, että missään maassa ei ole pystytty täysimääräisesti hinnoittelemaan päästöjä, ja siten ilmastopolitiikkakin on tehotonta. Siksi esimerkiksi julkisten hankintojen avulla yrityksiltä voitaisiin yrittää vaatia ”lisäpäästövähennyksiä”. Tässä törmätään kuitenkin hankalaan informaatio-ongelmaan. Millä tavoin pystytään varmistamaan, että julkisten hankintojen toimeenpanijoilla on kaikki se tieto ja taito, joka tarvittaisiin hankintojen tekemiseen vähimmillä mahdollisilla yhteiskunnallisilla kustannuksilla ympäristöhaitat tai työsuojelukysymykset huomioon ottaen? Ei ole varmaa, että edes kannusteet hankkia kaikki tarvittava tieto ovat kohdallaan tai että ne toimivat käytännön hankintatilanteissa – ja päätöksissä, joissa tehtäviin osoitettu asiantuntemus ja resurssit ovat rajalliset. Tämä korostuu monimutkaisissa hankinnoissa. On aivan eri asia hankkia A4-tulostuspaperia kuin siivouspalveluita tai maanrakennushankkeita.
Toinen raportissa esiin tuotu huoli on, että julkiset hankinnat voivat vääristää ympäristöystävällisten tuotteiden markkinoita. Jos julkinen valta lisää voimakkaasti näiden tuotteiden kysyntää, niiden hinnat nousevat ja yksityiset kuluttajat siirtyvät käyttämään edullisempia ja ”likaisempia”, tuotteita. Tokikaan emme voi tietää, kuinka suuri tällainen syrjäytysvaikutus on, mutta sen suuruus riippuu kunkin hyödykkeen kysynnän hintajoustosta ja pitkällä tähtäimellä ympäristöystävällisten tuotteiden tarjonnasta. Nämä ovat kiinnostavia empiirisiä kysymyksiä tutkittavaksi.
Raportin laadinnassa on hyödynnetty Ruotsin julkisten hankintojen rekisteriä, jota muuten ylläpitää yksityinen kaupallinen toimija, jolta aineisto pitää ostaa. Aineistosta ilmenee, että huomattavillekaan ympäristöperusteisille hankinnoille ei ole sovellettu selviä, läpinäkyviä kriteereitä. Kaikissa hankinnoissa ei myöskään ole esitetty tarkkoja etukäteisarvioita siitä, kuinka suuriin päästövähennyksiin hankinnoilla on oletettu päästävän. Hankinnoissa on myös voinut jäädä epäselväksi, pyritäänkö niiden avulla vähentämään välittömiä päästöjä vai onko tavoitteena ollut edistää päästöjen vähentämistä pitkällä aikavälillä uusien innovaatioiden ja teknisten ratkaisujen avulla. Raportissa ehkä hurjin esimerkki puutteellisesta ympäristöystävällisestä julkisesta hankinnasta on erään kunnan ”nettonollapäästöisen” esikoulurakennuksen ja sen ylläpidon hankinta. Hankintakilpailun voittanut tarjous oli 300 miljoonaa kruunua (noin 30 miljoonaa euroa); summaa voi verrata vastaavanlaisen tavallisen koulurakennuksen noin 40-60 miljoonan kruunun kustannukseen.
Raportista on ammennettavissa oppia myös suomalaisiin hankintoihin, joista on toistaiseksi vähän tutkittua tietoa. Viime vuonna VATT:n sarjassa julkaistun Jan Jääskeläisen ja Janne Tukiaisen tutkimuksen2 mukaan Suomessakin olisi parannettavaa julkisten hankintojen toteuttamisessa. Myöskään ympäristövaikutusten huomioonottamisesta meillä ei ole tutkittua tietoa, vaikka Ruotsin esimerkkien perusteella varmaan sellainen hyödyllistä olisi. Toteutetuista hankinnoista ja kilpailutuksista tulisi koota kattava rekisteriaineisto, jota tutkijat voisivat hyödyntää. Päätöksentekijät saisivat tietoa, miten julkisten hankintojen toteutusta tulisi parantaa niihin kohdistettuihin yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamiseksi, ja verorahoja tuhlaamatta.
Viitteet
1) Camilla Andersson, Björn Carlén, Anna Dahlqvist, Svante Mandell ja Pelle Marklund (2020) Upphandling med klimathänsyn, Årlig rapport 2020, Konjunkturinstitutet.
Raportti on Konjunkturinstitutetin ympäristötaloustieteen tutkimusyksikön vuotuinen raportti, joka keskittyy kulloinkin ajankohtaiseen ja talouspolitiikassa kiinnostavaan ympäristötaloustieteelliseen tutkimuskysymykseen.
2) Jan Jääskeläinen ja Janne Tukiainen (2019) Anatomy of Public Procurement, VATT Working papers 118.
Anni Huhtala
Blogi
Blogit
Energia, ilmasto ja ympäristö
julkiset hankinnat
ympäristöpolitiikan ohjauskeinot
ympäristötaloustiede
