Hyppää sisältöön

Verotuet valtion politiikkavälineenä ja ohjauskeinona

Tekijät: Timo Rauhanen

Julkaisu: VATT Julkaisut 71

Päiväys: 16.5.2017

Tiivistelmä

Julkisen sektorin rahoituksesta huolehtimisen lisäksi verotukselle on usein asetettu muitakin tavoitteita. Niiden saavuttamiseksi käytettäviä ohjauskeinoja ja politiikkavälineitä ovat erimuotoiset veronhuojennukset eli verotuet: vähennykset, hyvitykset, verovapaudet, alennetut verokannat ja veronmaksua lykkäävät säännökset. Verotuki on normaalista kansallisesta verojärjestelmästä poikkeava säännös, jolla tuetaan haluttua kohderyhmää.

Verotuki on suoriin tukiin ja tulonsiirtoihin rinnastettavaa julkisten varojen käyttöä, sillä sen myötä pienenevät verotulot on kompensoitava menoja leikkaamalla tai lisälainalla. Tästä seuraa budjetti-, käyttäytymis-, tulonjako- ym. vaikutuksia.

Talousteorian mukaan julkisella tuella voi olla talouden tehokkuutta parantavia vaikutuksia vain, jos se korjaa markkinoiden puutteita tai markkinahäiriöitä. Teoria on kuitenkin harvoin ollut merkittävässä roolissa, kun verotukia on otettu käyttöön.

Väitöskirjan tavoitteina ovat ymmärryksen lisääminen verotukien taloudellisesta ja oikeudellisesta merkityksestä ja vastauksen tarjoaminen siihen, millainen on hyvä verotukianalyysi.

Verotukianalyysin eli verotuen laskennan, raportoinnin ja systemaattisen arvioinnin eli evaluoinnin tehtävänä on varmistaa verotuilla rahoitettujen valtion politiikkaohjelmien läpinäkyvyys ja vastuullisuus. Näin myös torjutaan yrityksiä rahoittaa hankkeita verotukien kautta silloin, kun ne eivät ole läpäisseet valtion talousarvioprosessia. Evaluointi mahdollistaa vanhentuneiden, tehottomien ja huonosti vaikuttavien verotukien karsimisen ja samalla hyvän tuen vaatimukset täyttävät verotuet tulevat identifioiduiksi.

Periaatteessa evaluointiprosessi on suoraviivainen, sillä siinä esitetään talouden peruskysymyksiä: Onko tuki oikeutettu? Onko se relevantti? Onko se hyvin suunniteltu? Onko se vaikuttava ja tehokas? Arvioinnin ydin on mitata sitä kokonaishyötyä, joka saavutetaan kaikkien veronmaksajien kustannuksella ja myös ”yleinen etu” on otettava huomioon. Verotuen vastaanottajan taloudellinen hyöty ei missään tapauksessa ole riittävä peruste tuelle. Evaluointityössä on suurta apua huolellisesti laaditusta arviointikehikosta, joka toimii tiekarttana jokaisen verotuen kohdalla. Kehikon keskeiset kysymykset liittyvät verotukien taloudelliseen tehokkuuteen, vaikuttavuuteen, sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen, markkinapuutteisiin sekä taloudellisen kasvun ja yrittäjyyden vahvistamiseen.

Verotukia voidaan vähentää myös enimmäisrajoituksilla, yhdistämällä toisiaan lähellä olevia verotukia ja muuttamalla verotukia talousarviosta rahoitettaviksi suoriksi tuiksi.

Suomessa verotukien lukumäärä ei ole viime vuosina vähentynyt. Veropohjan laajentaminen verotukia karsimalla näyttääkin olevan vaikeaa. Eräs syy tähän on se, että verotuki on poliittisen päättäjän kannalta houkutteleva kanava kattaa vaalilupauksia. Toinen selitys voi olla siinä, että verotukien systemaattinen evaluointi on Suomessa tekemättä. Tämän vuoksi sen enempää tutkijoilla kuin päättäjilläkään ei ole kokonaiskuvaa verotukien tehokkuudesta ja vaikuttavuudesta. Jos evaluointi toteutettaisiin, sen pitäisi ilmeisesti olla hallitusohjelman osa, jossa sitouduttaisiin toteuttamaan esitetyt suositukset tai ainakin niistä merkittävimmät.

Verotuet ovat tällä hetkellä eräänlaisessa murrosvaiheessa. Monissa maissa on jouduttu budjettiongelmiin ikääntyvän väestön ja kansainvälisen taloustilanteen vuoksi. Talouskasvun taittuminen ja työttömyyden lisääntyminen ovat velkaannuttaneet julkista sektoria. Tässä yhteydessä on haluttu välttää ja karsia tehottomia politiikkaohjelmia, joista eräät rahoitetaan verotukien avulla. Useissa maissa on kuitenkin ryhdytty elvytystoimiin ja tukemaan yritystoimintaa verotuksen kautta. Samanaikaisesti komissio ja EU:n tuomioistuin ovat tiukentaneet valtiontukiin liittyvää tulkintalinjaansa ja tämän seurauksena perussopimukset ja valtiontukisäännöstö ohjaavat entistä selkeämmin jäsenmaiden verotusta ja myös verotukia. Muuttunut käytäntö on selvästi rajoittanut valtioiden suvereniteettia verokysymyksissä.

On kuitenkin syytä muistaa, että hyvällä verojärjestelmällä on yksittäisiä verotukia paljon paremmat mahdollisuudet vauhdittaa yhteiskunnallisten päämäärien ja politiikkatavoitteiden saavuttamista. Siksi talouspolitiikassa pitäisi keskittyä luomaan sellaiset olosuhteet, joilla edistetään laajapohjaista taloudellista kasvua eikä tukijärjestelmiä. Tutkimuskirjallisuuden vahvan ja yksimielisen sanoman mukaisesti käytännön finanssipolitiikan keskeisenä tavoitteena tulisi siten olla mahdollisimman laaja veropohja ja matalat verokannat.

Tutkimuksen pääteemat: Sosiaaliturva, verotus ja tulonjako

Asiasanat:
arvonlisävero optimaalinen verotus suora tuki valtiontuki verotuet verotus yritystuet

ISBN: 978-952-274-189-9 (PDF)

JEL: H2 H3 H5 H6