Kohtuuhintaisuuspolitiikka ei ole lääke asumisen kalleuteen

16.12.2016 Essi Eerola Tuukka Saarimaa

Kohtuuhintaisuuspolitiikka ei ole lääke asumisen kalleuteen

Kohtuuhintaisuuspolitiikka ei ole lääke asumisen kalleuteen

Julkisessa keskustelussa asumisen kalleudesta asumistukimenojen kasvua pidetään ongelmana ja kohtuuhintaisen ARA-asuntotuotannon lisäämistä ongelman ratkaisuna. Keskustelua kuitenkin vääristää se, että näistä kahdesta tavasta tukea pienituloisten asumista vain asumistuella on näkyvä hintalappu.

Tämä on kuitenkin harhaa. Asumiskustannuksia voidaan alentaa joko antamalla asumiseen korvamerkittyä rahallista tukea tai tarjoamalla kohtuuhintainen asunto. Molempien tukimuotojen ansiosta tuensaajien asumistaso paranee ja muuhun kulutukseen jää enemmän rahaa.

Mutta molemmat aiheuttavat myös kustannuksia julkiselle sektorille: asumistuessa lisätään julkisen sektorin menoja ja kohtuuhintaisuudessa julkinen sektori luopuu tuloista. Molemmat ovat siis luonteeltaan tulonsiirtoja. Kun tämä ymmärretään, voidaan aloittaa järkevä keskustelu siitä, tarvitaanko molempia ja jos tarvitaan, miksi.

Tässä kirjoituksessa vertailemme yleistä asumistukea ja kuntien omistamia ARA-vuokra-asuntoja. Kutsumme näitä asuntoja kohtuuhintaisiksi ja politiikkaa kohtuuhintaisuudeksi. Vaikka molemmat tukimuodot ovat tulonsiirtoja, liittyy niihin myös selkeitä eroja. Molemmissa on hyviä puolia, joita olisi vaikeaa korvata muilla tukimuodoilla.

Myös kohtuuhintaisuutta on arvioitava tulonsiirtona

Asumistuki ja kohtuuhintainen vuokra-asunto ovat molemmat tulonsiirtoja. Asu­mis­tuen osalta asia on selvä, koska valtio maksaa tuensaajalle kuukausittain suo­ran tulonsiirron. Kohtuuhintaisen asunnon tapauksessa tulonsiirto annetaan sen sijaan markkina­vuok­­raa al­hai­­sem­man vuokran muodossa1.

Kunnan vuokra-asuntojen tapauksessa asiaa voi havainnollistaa seuraavalla esimerkillä2. Kunta rakennuttaa omistamalleen ton­tille asuinkerrostalon. Olkoon talossa 50 asuntoa, joiden keskimääräinen koko on 50 neliömetriä. Olkoon vallitseva mark­kinavuokra kyseisellä alueella 15 euroa neliöltä kuukaudessa. Jos kunta vuokraisi talon kaikki asunnot vallitsevalla markkinavuokralla, se saisi vuokratuloja yhteensä 450 000 euroa vuo­dessa. Jos rakennuksen hoito- yms. kulut ovat 100 000 euroa vuodessa, kunta saa kas­saansa 350 000 euroa, jonka se voi käyttää kuntapalveluiden paran­ta­mi­seen tai verojen alen­ta­mi­seen.

Jos kunta haluaa alentaa rakennuksen asukkaiden asumiskustannuksia, se voi tehdä sen kahdella tavalla. Ensimmäinen tapa on alentaa vuokrataso kohtuulliseksi vuokraamalla asun­­not 15 euron sijaan vaikkapa 10 euron neliövuokralla. Nyt kunnan net­to­­­vuokratulot ra­kennuksesta ovat vain 200 000 euroa vuodessa. Kunta siis menettää tuloja 150 000 eu­­roa vuodessa markkinahintaiseen ratkaisuun verrattuna ja sillä on tä­män verran vähem­män käytettävissään kuntapalveluiden parantamiseen tai verojen alen­ta­mi­seen.

Kaikkien osapuolien kannalta täsmälleen samaan ratkaisuun päästään siten, että kunta vuok­raa asunnot markkinahintaan ja antaa jokaiselle rakennuksen koti­taloudelle asumistukea 5 euroa neliöltä kuukaudessa. Tässä vaih­toehdossa esimerkiksi 50 neliön asunnos­sa asuvalle kotitaloudelle mak­set­taisiin asu­­mis­tukea 3000 euroa vuodessa. Yhteensä asumistukea maksettaisiin 150 000 euroa. Nämäkin rahat ovat tietenkin yhtä lailla pois palveluiden parantamisesta tai verojen alenta­misesta.

Ainoa ero näissä vaihtoehdoissa on se, että kohtuuhintaisuus on näkymätön tulon­siir­to, koska sitä ei raportoida julkisen sektorin menona. Kunnan kirjanpidosta ei näe, miten paljon vuok­­ra­tuloja kunta menettää, kun se vuokraa omistamiaan asuntoja alle niiden mark­ki­na­vuok­ran. Sen sijaan rahana annettava tuki näkyisi kunnan menona.

Tässä yhteydessä on syytä todeta myös se, että molemmat tukimuodot vaikuttavat samalla tavalla markkinavuokriin. Koska ne alentavat joidenkin kotitalouksien asumiskustannuksia, asuvat nämä suuremmassa tai muuten paremmassa asun­nos­sa kuin silloin, jos he maksaisivat markkina­vuok­raa. Tämä puolestaan nostaa markkina­vuok­ria, jos asunto­tar­jonta on jous­ta­ma­ton­ta3. Asia kuvataan tarkemmin oheisessa laatikossa.

Molemmat tuet nostavat markkinavuokria, jos tarjonta ei jousta

Julkisessa keskustelussa asumistukea kritisoidaan siitä, että se nostaa vuokratasoa. Tämä on tietenkin totta, jos tarjonta on joustamatonta, kuten Helsingissä. Mutta tällaisessa tilanteessa mikä tahansa sosiaalietuus tai veromuutos vaikuttaa vuokriin. Kun käytettävissä olevat tulot nousevat, osa lisätuloista kanavoituu asumiskysyntään ja heijastuu vuokratasoon.

Samankaltainen markkinavuokravaikutus liittyy myös kohtuuhintaisiin asuntoihin. Rakentamalla enemmän kohtuuhintaisia asuntoja ei kasvateta Helsingin asuntokantaa, vaan ainoastaan varataan osa kannasta tiettyyn käyttöön. Tämä johtuu siitä, että niukka kaavoitus rajoittaa rakentamista ja kaikki järkevästi kaavoitetut alueet rakennetaan täyteen riippumatta kohtuuhintaisesta tuotannosta. Politiikan seurauksena osa vuokra-asuntokannasta on kohtuuhintaista, ja kohtuuhintaisten asuntojen lisäksi vuokramarkkinoilla on myös markkinahintaisia asuntoja.

Alentaessaan asumisen hintaa, kohtuuhintaisuus vaikuttaa myös asumiskysyntään: koska vuokra on pienempi, kotitaloudet asuvat väljemmin kuin siinä tilanteessa, että ne maksavat markkinavuokraa. Tämän takia politiikka vaikuttaa kaikkiin kotitalouksiin: ne kotitaloudet, jotka eivät onnistu saamaan kohtuuhintaista asuntoa, kilpailevat aikaisempaa kovemmin markkinahintaisista asunnoista. Seurauksena hintataso markkinahintaisessa asuntokannassa nousee.

Edellä kuvattu auttaa jäsentämään viimeaikaista asuntopoliittista keskustelua, jossa kohtuuhintainen asuntotuotanto esitetään ratkaisuna yleiseen asumisen kalleus­ongelmaan. Kuten esimerkistä käy ilmi se, että osa asuntokannasta varataan kohtuuhintaisille vuokra-asunnoille, aiheuttaa kustannuksia veromaksajille siinä missä vaikkapa yleisen asumistuen laajentaminenkin. Molemmissa tapauksissa asumiskustannukset jaetaan kaikkien veron­mak­sa­jien kesken sen sijaan, että kukin asukas maksaisi ne itse.

Kohtuuhintaisuuden ymmärtäminen tulonsiirtona ei tietenkään tarkoita sitä, että se on huonoa politiikkaa. Se on kuitenkin politiikan toimivuuden arvioinnin edellytys.

Ketkä saavat tukea?

Asumistuen suuruuden arvioiminen on helppoa, koska jokaisen kotitalouden saama asumistuen määrä tiedetään. Kohtuuhintaisen vuokra-asunnon tapauksessa tilanne on vaikeampi, koska asukkaan saama tulonsiirto on asunnon mark­ki­navuokran ja oikeasti perittävän vuokran erotus. Tulonsiirron suuruuden arvioimiseksi tuet­tu­jen asuntojen mark­kina-vuokra täy­tyy arvioida jotenkin.

Tällaisia arvioita ei tehdä systemaattisesti, mutta tuoreessa tutki­muk­ses­samme pyrimme arvioimaan Helsin­gin kaupungin omistamien tuet­­tujen vuokra-asun­tojen markkinavuokria mahdol­lisim­man samankaltaisten markkinahintaisten vuokra-asun­tojen avulla4. Tulosten mukaan Helsingin kaupungin vuokra-asun­not ovat keski­mää­rin selvästi halvempia kuin samanlaiset markkinahintaiset vuokra-asunnot. Laatu­va­ki­oitu vuokraero eli asukkaan saama tulonsiirto oli keskimäärin noin 6 euroa neliöltä kuukaudessa. Esimerkiksi 60 neliön asunnossa asuva saa siis kaupungilta kuukaudessa 360 (6 x 60) euron suuruisen tulonsiirron. Kokonaisuutena tämä tulonsiirto on Helsingissä samaa suu­ruusluokkaa kuin helsinkiläisille kotitalouksille maksettava yleinen asu­mistuki5.

Kun tiedetään tuen suuruus, voidaan arvioida, minkälaisille kotitalouksille tuki kohdistuu. Kuviossa 1 tarkastellaan helsinkiläisten kaupungin vuok­ra­laisten saaman vuokra­sääs­­­tön ja asumistukien (yleinen ja eläkkeensaajan asumustuki) kohdentumista tulo­kym­menyksiin6. Esi­mer­kiksi pienituloisimmat saa­vat 30 % asumistukien ja 15 % vuokrasäästöjen koko­nais­­mää­räs­tä. Yli viidennes vuokra­säästöstä kohdistuu viiteen ylimpään kymme­nykseen.

Tukimuodot menevät myös osittain päällekkäin. Tutkimusaineistossamme 23 prosenttia kaupungin vuokralaisista sai myös yleistä tai eläkkeensaajan asumistukea.

Kuvio 1: Helsingin kaupungin vuokra-asunnoissa asuvien vuokrasäästön ja yleisen asumistuen jakautuminen tulokymmenyksiin vuonna 2011.

Lähde: Eerola ja Saarimaa (2015).

Asumistuki siis kohdistuu selvemmin pienituloisille kotitalouksille kuin kohtuu­hin­tai­suu­den muodossa annettava tuki. Tähän voi olla useita eri syitä. Yksi syy on se, että vuokrasäästön muodossa saatavaa tukea ei menetä vaikka talou­del­li­nen ti­lanne paranee. Asukas on voinut olla pienituloinen saadessaan kaupungin vuokra-asun­­non ja tulojen noustessa halunnut edelleen pysyä kaupungin vuokralaisena. Toi­saalta asukasvalinnan avul­la pyritään myös tasapainoiseen asukasrakenteeseen, joten muitakin kuin kaikkein pienituloisimpia voi päätyä kaupungin vuokralaisiksi jo asukasvalintavaiheessa7.

Asumistuki on yhdenvertainen ja joustava

Tulonjakovaikutuksen lisäksi on tärkeää vertailla tukimuotoja myös yhden­ver­tai­suu­den näkökulmasta. Voidaan esimerkiksi ajatella, että yhteiskunnan tuki on yhdenvertaista, jos tukijärjestelmä kohtelee saman­lai­­­sia perheitä tai tuensaajia samalla tavalla. Jos perhe A saa jotakin tukea, niin yleensä aja­tellaan, että samalla tulotasolla ja samassa elämäntilanteessa oleva perhe B on myös oi­keu­tet­tu tukeen.

Asumistuen saamisen kriteerit ovat selkeät. Lisäksi kuka tahansa kansalainen saa helposti sel­vil­le Kelan asumistukilaskurin avulla, onko itse oikeutettu tukeen tai miten tuki riippuu tuloista tai asunnon vuokrasta8. Tukeen oikeutetut myös aina saavat tuen, jos hakevat sitä.

Kohtuuhintaisten asuntojen asu­kasvalintakriteereinä käytetään asunnontarvetta, varalli­suutta ja tuloja9. Samalla asu­kas­valinnalla pyri­tään vuokratalojen asukasrakenteen moni­puoli­suu­teen sekä sosi­aalisesti tasa­painoi­siin asuinalueisiin. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että asuntoja voidaan luovuttaa myös muille kuin kaikkein köy­him­mille tai suurimmassa tarpeessa oleville. Koska va­lin­ta­perusteet ovat monimutkaiset, on vaikeaa kehittää pistey­tys­jär­jes­telmää, jolla ha­kijoita voi­tai­siin ver­rata keskenään. Yksittäisen hakijan on mahdotonta tietää etukäteen, saako hän asunnon, milloin ja miltä alueelta10.

Toisaalta samanlaisia perheitä olisi miltei mahdotonta kohdella aina samalla tavalla, vaikka valintakriteerit olisivatkin täysin yksiselitteiset. Jos vapaana on vain yksi asunto ja samassa tilanteessa olevia hakijoita on useita, asunto voidaan antaa vain yhdelle heistä. Asumistukea hakeva ei voi joutua samaan tilanteeseen, koska asumistuen kokonaismäärä ei ole rajattu.

Asumistuki toimii siis joustavammin silloin, kun tuen tarve kasvaa. Yksilön näkö­kul­masta esimerkiksi työttömyyden aiheuttama tarpeeksi suuri tulojen pieneneminen oikeuttaa au­to­­­maat­tisesti asumistukeen. Sen sijaan mikään ei automaattisesti takaa, että työttömälle jär­jes­tyy nopeasti kaupungin vuokra-asunto. Vastaavasti koko talouden tasolla asumis­tuki­me­not kasvavat, kun pienituloisuus yleis­tyy esimerkiksi taantumassa ja vastaavasti nou­su­kau­della menot jäl­leen pie­ne­nevät. Sen sijaan kohtuuhintaisia asun­to­ja ei saada nopeasti lisää, kun tuen tarve kasvaa. Toi­saalta, jos kohtuuhintaista asuntotarjontaa voitaisiinkin nopeasti lisätä, ei tarjontaa voi helposti supistaa nousukaudella.

Kohtuuhintaisuus voi taata asunnon ja mahdollistaa sosiaalisen sekoittamisen

Kohtuuhintaisia asuntoja voidaan käyttää tehokkaasti sellaisten ihmisten tukemiseen, joiden on vaikea löytää asunto vapailta markkinoilta. Monet vuokranantajat eivät vuokraa asuntoja esimerkiksi luottokelpoisuuden mene­ttäneille tai niille, joilla on vuokra­räs­tejä. Näissä tilanteissa asumis­tuki ei takaa asuntoa ja julkisen vallan tarjoama asunto voi olla ainoa vaihtoehto. Tällä hetkellä Tilastokeskuksen mukaan kohtuuhintaiset vuokra-asunnot muodostavat koko maan tasolla noin 13 ja Helsingissä yli 20 prosenttia koko asuntokannasta, joten pelkästään tähän tarkoitukseen koh­tuuhintainen asunto­kan­ta on yli­mi­toi­tettu.

Kohtuuhintaisuuden toinen mahdollinen etu on se, että se voi mahdollistaa asumistukea paremmin sosiaalisen sekoittamisen eli sen, että asuinalueista tai rakennuksista ei muo­dostu asukasrakenteeltaan sosioekonomisesti yksipuolisia. Sosiaalinen se­koittaminen voi olla jär­ke­vää, jos naapu­rus­ton sosio­eko­no­minen rakenne vaikuttaa siellä asuvien ihmisten koulu- tai työmarkkiname­­nes­tykseen ja hyvinvointiin.

Näitä niin sanottuja naapurustovaikutuksia on tutkittu maailmalla paljon. Tulokset eri maista ovat ristiriitaisia ja näyttääkin siltä, että naapurustovaikutukset ovat vahvasti konteksti­si­don­naisia. Suomesta luotettavaa näyttöä naapurustovaikutuksista ei ole11. Lisäk­si tuoreen tutkimuksemme valossa sosiaalinen sekoittaminen kohtuuhintaisuuden avulla on ainakin jossain määrin epäonnistunut12. Tulosten mukaan pie­nituloiset Helsingin kaupungin vuok­ra­lai­set asuvat keski­mää­­rin köy­­hem­millä posti­nu­me­ro­alu­eil­la ja rakennuksissa kuin muuten saman­laiset markki­na­hin­tai­sis­sa vuokra-asun­noissa asu­­­vat pienituloiset.

Näyttää siis siltä, että kaupungin vuokra-asun­­­not eivät vä­hennä eriyty­mistä, vaan pi­kem­minkin ka­saavat pienituloisia yhteen. Tämä ei ole sinänsä yllättävää, koska kaupungin vuokrataloissa ei voi asua lainkaan omistusasujia. Onkin mahdollista, että tasapainoisen naa­pu­rus­torakenteen ke­hittä­mi­ses­sä muut toimet ovat tehokkaampia kuin nykyinen kohtuu­hintaisuus­poli­tiik­ka.

Toisaalta myös asumistuki ehkäisee asuinalueiden eriytymistä. Asumistuki laskee asu­mi­sen hintaa ja tuensaaja voi käyttää hinnan­alennuksen hankkimalla asunnon pa­remmalta sijainnilta verrattuna tilanteeseen, jossa asumistukea ei olisi tai jos sen tilalla olisi suora tulotuki.

Politiikkatoimille selkeämmät tavoitteet

Asumistuki on toimiva tapa tukea pienituloisten asumista. Se on läpinäkyvä, yhdenvertainen, joustava ja kohdentuu tehokkaasti pienituloisille. Näillä kriteereillä arvioituna kohtuuhintaisuus on selvästi huonompi tukimuoto. Oikein suunniteltuna se voi kuitenkin olla ratkaisu muihin asuntomarkkinoiden ongelmiin.

Kohtuuhintaisuus voi taata vuokra-asunnon tietyille heikossa asemassa oleville ihmisryhmille. Kohtuuhintaisuus myös mahdollistaa naapurustojen sosiaalisen sekoittamisen, ja voi siten periaatteessa ehkäistä naapurustojen eriytymistä. Nykymuodossaan politiikka ei kuitenkaan näin tee, vaan se pikemminkin kasaa pienituloisia yhteen.

Molemmille tukimuodoille on roolinsa asuntopolitiikassa, mutta etenkin kohtuuhintaisuuspolitiikan tavoitteet ja mitoitus on arvioitava uudelleen. Ennen kaikkea on luovuttava siitä harhakäsityksestä, että kohtuuhintaisuus olisi yleislääke asumisen kalleusongelmaan.


Julkaisu: VATT Policy Brief 3-2016

Tutkimusteema: Julkiset palvelut ja paikallinen julkistalous

Essi Eerola

Essi Eerola, tutkimusjohtaja

Verotuksen, asuntomarkkinoiden ja asuntopolitiikan kysymyksiin erikoistunut Essi Eerola on VATT:n tutkimusjohtaja.

Essin Eerolan tutkijasivu

Essi Eerola

Tuukka Saarimaa, erikoistutkija

Tuukka Saarimaan viimeaikaiset tutkimukset ovat käsitelleet muun muassa julkisesti tuettua asuntotuotantoa, kuntaliitoksia sekä kunnallispolitiikan vaikutuksia kuntien toimintaan.

Tuukka Saarimaan tutkijasivu